加强有效环境管理 推进生态文明建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和生态环境保护，坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”的战略布局的重要内容。各级生态环境部门在多年的环境管理工作中，采取制订排放标准、新建项目环境影响评价、污染物总量减排管理、危险废物规范处置、饮用水源地保护、河湖长制度、生态修复工程等等措施，加强了对生态环境的管理治理，各项工作取得了积极成效。

《习近平在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》（2018年4月26日）中第三个问题，“加大推动长江经济带发展的工作力度”提出“要落实中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制。中央层面要做好顶层设计，主要是管两头，一头是在政策、资金等方面为地方创造条件，另一头是加强全流域、跨区域的战略性事务统筹协调和督促检查。省的层面主要是做到承上启下，把党中央大政方针和决策部署转化为实施方案，加强指导和督促，推动工作开展。市县层面主要是因地制宜，推动工作落地生根。”通过近十年参与地方环境保护工作体会，各地要有效落实党中央的生态文明建设要求，应在体制机制、工作推进、成效考核等方面精心研究，明确思路，狠抓落实。

一、在环境管理体制机制上，以各级环境保护委员会发挥首要作用。

1984年，国家层面成立国务院环境保护委员会，委员会由国务院领导成员和有关部、委、局、直属机构及有关事业单位的领导成员组成，主任由国务院领导成员兼任，副主任和委员由委员会成员单位的部长、副部长或主要领导成员兼任。主要任务是研究、审定、组织贯彻国家环境保护的方针、政策和措施，组织协调、检查和推动我国的环境保护工作。2018年5月18日至19日，全国生态环境保护大会在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在讲话中强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。

近年来，各地纷纷成立、调整、完善本级环境保护委员会，并建立健全环境保护委员会运行机制，使其在地方生态环境保护工作中发挥协调、调解、督促等作用。因此，环境保护委员会是上至国务院、下至县级政府都普遍设立的机构，工作方向、对象明确，工作运行机制类似，能够在工作运行中实现上下衔接、左右互通。同时，环境保护委员会成员单位囊括了项目审批、建设、生活污染等相关单位，改变了以往让生态环境部门单打独斗抓环保工作的模式。通过环境保护委员会综合推进生态环境改善与治理，克服了生态环境部门势单力薄、管排管不了建等弊端。

相较于其他的临时环境治理机构，如“河长”、“湖长”、“井长”，机构称谓更统一、稳定。虽然同为治理水污染，但是因地方情况不同设立的机构称呼就五花八门，水是流动的，“河长”可能对接联系“湖长”、“井长”，可能“湖长”也管有河，可能“河长”也管有湖。

环境保护委员会，包括了环境污染治理中的大气污染治理、水污染治理、固体废物污染治理、噪声污染治理等所有环境污染管理对象。因此，为持续、稳定推进全国生态文明建设，建议在环境管理体制机制上，均以各级环境保护委员会统领工作，不用再临时设立其他的领导小组、协调机构。

二、在环境管理工作推进上，以环境治理为首要方向。

环境是一定区域内所有非生物状况和生物活动的总和。日常人们提到环保工作，首先想到的就是环境污染问题，但是，环保工作实质应该是对环境的管理，既包括管理现有的优良的客观环境，又包括治理受到人为活动、自然活动损害的环境。只是人为活动造成的环境损害或是环境污染，表现更为集中、更为突出，易产生与周围人群生活生产的矛盾，环保更多的工作量体现在处理人为活动环境污染问题。

在环境管理实际工作方面，应以环境治理为首要方向，简单地说，就是减少现有污染、严控新增污染。减少现有污染，即通过建设污染治理工程、使用或提高污染治理技术、改进污染治理工艺等，持续地减少现有污染物排放量，并达到最低水平；严控新增污染，即通过严格的新建项目审批、环境影响评价、执行限制性政策等，不该建的项目不建，要建的项目自规划设计开始实行全面的环境影响评价，严格执行建设项目“三同时”，建成投运后，使其对周围的环境不产生危害或将环境影响控制在合理水平。在环境管理工作中，另一方面曝露出来的问题是， 随着经济社会发展，环境监测技术特别是自动监测检测技术应用和推广更为容易实现，并配合互联网信息技术实现数据的采集和传输、存储，动辄要求增加污染自动监测设备，污染物监测设备、视频监测设备、电量监测设备等大量被使用；另一方面是，随着国家环境督察机制运行，各级加大环境监测频次，却发现环境监测结果并无实际应用意义，亦即较低频次的监测结果与高频次的监测结果得到的环境数据无差异。

在环境管理工作中，加大环境监测力度，有利有弊。有利方面是加强了更多数据的收集与掌握；有弊的方面是，有的环境监测分析须使用化学试剂，增加了二次污染物的带入，自动监测频次提高，使用的化学试剂就越多，自动监测设备本身成本高，同时增加持续的运行、管理成本，以及增加数据传输、存储、运行分析的网络及信息化成本、故障处理成本、信息系统升级成本。而且，监测工作一个重要意义在于向行政管理提供管理依据，如果环境监测出来的数据只是多了一些数字，不管再怎么治也不能使环境污染物再减少、环境质量已难提升，那么这样的环境监测是无意义的。

三、在环境管理成效考核上，以客观监测指标为首要依据。

建立健全生态环境法律法规标准等基本制度，本来就是环境保护工作的重要内容之一，开展成效考核，实质上就是如何将法律法规标准落到地上的过程。

中央环境保护督察组是根据《环境保护督察方案》设立的部际间联合工作组，由环保部牵头成立，中纪委、中组部的相关领导参加，是代表党中央、国务院对各省（自治区、直辖市）党委和政府及其有关部门开展的环境保护督察。但是，在环境保护督察中，各级政府的管理与开会研究所占的比重不小。实际上，作为一级地方政府的环境保护职责，更重要的工作意义在于为一方人民提供优质的生态环境，即一地区的总体的空气质量、地表水地下水等水体质量、土壤质量以及噪声、辐射等达标情况，这些应该是环境保护“面”上工作、是重点，而对于企业排污、点位污染，这些是环境保护“点”上工作、是缘由。环境保护督察应以客观监测指标为基准，督察一地，即按环境监测要求，选多少个点位，测大气指标、水质指标、土壤指标等，多少是达标的，多少是超标的，根据达标或优质的数量比例，客观评价某地的环境状况。

同时，环境状况都是针对某一地块、某一地区的，结合我国省、市、县、乡政府机构职能情况，县（市、区）级人民政府机构设置较为健全、辖区内各种经济活动相对完善、地域空间内环境治理可一定程度自行调控，省、市有行政管辖却实际无地可管，乡镇政府有地管却无力管，因此，应以“县”级行政机构作为环境保护督察的基本对象，而不是中央督察各省、省督察各市、市督察各县、县督察各乡。以“县”级行政机构作为基本对象的环境保护督察，落实环保举措和完成环境保护任务在“县”，省、市提供政策、协调、资金等支持，乡镇配合落地落实。不管中央检查省，还是省检查市，都是检查辖区内所有县（市、区）或抽样县（市、区），从各县（市、区）监测指标结果，来评价某市、某省的环境保护工作情况。环境保护工作完成好的，可要求提供方法经验总结；环境保护工作完成差的，再查其工作落实情况、工作措施不力等问题。我国幅员面积大，地区发展差异大，经济水平层次多，生态环境保护、生态文明建设的工作起点、对象也明显不同，但是有统一的国家规范和标准，环境管理治理的成效就是看达到国家规范和标准的程度、看人民群众生活生产对环境的满意程度。因此，不在于开了多少会、发了多少文件、跑了多少次现场，而在于环境到底好了没有、问题解决了没有、按进度是否真的能解决，用更简单的机制、更少的时间、更少的资金人力成本办好一件事情，方为“见效”、“高效”。