关于行政事业单位财政预算一体化下财政资金绩效评价的研究

一、加强预算一体化与财政资金绩效评价的概述及意义

行政单位和事业单位的统一称呼行政事业单位，中国特有的政治体制是行政和事业单位名字不同，却同为一家，都是政府单位。根据我国印发《财政部关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》，推广范围从中央普及到地方，实现全国预算一体化。预算管理一体化是是统一业务规范和技术标准，但不是同一软件，各个地方可以根据自身需求，找不同的软件公司，使用不同预算一体化软件，以信息系统推动全国各地方、各预算项目的系统信息库建设、促高效发展一体化系统。《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》是统一标准，内容涉及各级预算管理的各个环节的“基本工作流程、主要控制规则、核心管理要素和数据标准”，涉及范围较广。财政预算绩效管理对财政预算收入和支出效能的管理，实现特定时期内所制订的总体产出、事后效益的目标，通过信息公开、社会监督，以促进政府工作标准透明、主体责任明确、高效履职、社会及经济效益最优为目的开展的政府预算绩效管理活动，提高政府单位的影响力，实现阳光型的政府转变。 

预算管理一体化下推进财政资金绩效评价是我国现行财政预算管理必经之路，实现我国社会效益、经济效益高效发展。无论是国家单位还是企业单位，做好预算工作，都是计划的开端，而财政资金绩效评价是融入预算中，是一个国家的战略目标和政策导向的反映，是指明政府的活动过程中的方向。财政资金绩效评价最终结果，充分印证了我国的治理能力和治理效果，为制订我国财政政策目标提供依据，加速建立“透明公开、科学保障、组织严格”预算一体化系统。政府部门各项科学决策制定是以财政资金绩效评依据，实践出真知，高质量的财政资金绩效评价会有意想不到的效果，通过评价结果，以其结果指引方向，少走弯路，同时也快速、高效制订滚动计划，政府决策更精准。通过预算绩效评价确定是否投资或停止投资，可以有效的节约资源、节省资金。财政资金绩效评价可以使相关政策按计划确保实施以及资源得到有效合理利用。预算管理一体化下推进财政资金绩效评价有效地推动财政事业精准发展。目前我国疫情进入常态化管理状态，防疫资金重点保障，但是局部爆发会增加资金压力，需稳固的全面复苏经济。同时也要在疫情期间发展我国经济，保障经济持续、高速增长。预算管理一体化管理系统的实施，保障了预算资金管理，预算约束体系实现“严、准”，财政资金使用绩效得以改善，财政统筹资源能力增强，财政运行风险得以管控和化解，为推进社会基本公共服务更到位，全体人民生活达到小康水平，保障我国的财政。

预算一体化下财政预算资金绩效评价，是预算管理制度改革的支柱点。国际经济形势错综复杂，各国经济发展阶段不同，我国要想在国际占重要地位，就需挖掘预算管理潜力，实现经济创新、稳中求进、稳中发展。要想做好预算管理基础工作，必须对加强财政资金绩效管理，积极升级预算管理手段和信息化系统，创造数字化管理型的行政事业单位，通过信息化提升对数据系统完整性，保障基础工作做到坚实有效。预算一体化下财政资金预算绩效评价管理及实施，对财政资金进行事前、事中、中事评价，预算单位的相关财政政策跟踪得以持续，工作实质效果得以提升。高质量的一体化系统、高效益的财政资金预算绩效评价为我国信息查询、人员绩效评价、单位本级工作业绩评价、财政对各单位的评价提供依据。我国的公共财政管理体系日趋健全，财政资金管理目标“资金最小化、效益最大化、浪费必问责”。高质量的预算一体化系统下高效益的绩效评价及其评价过程查找的资料，将成为预算实施主体绩效目标考核的客观依据，增强政策贯彻力,政策执行的可行性和绩效性，反映政府执政能力。

二、预算一体化下实施财政资金绩效评价存在的问题

（一）预算绩效评价管理范围较窄、其全面性不足

当前许多行政事业单位对绩效评价的目标理解不正确，开展财政资金绩效评价仅仅是为了完成财政部门下达的任务。跟单位实际情况有出入，目前建立的评价指标体系较窄，对项目从开始实施，项目建设过程、项目完工进度全过珵未实施绩效评价，未能发挥应有的监督评价作用造成这方面的工作流于形式，评价内容自评方式较多，而具有局限性，使得数据信息不具备客观性，只是面上评价，缺乏深入的调查分析[][1]。我国大部分事业单位根据政策的规定开展了业绩考核，预算资金绩效评价应用不充分，结果反馈未得到合理利用，只作为资料单独存档，未于预算安排、支出管理相对应，从而影响项目预算安排的精确性。评价结果不予预算安排挂钩等情况，普遍缺乏实质有效的内部预算约束制度机制。预算制度改革还在完善，部分专项资金具有复杂性、奇特性，绩效考核结果只是当年参考，而下一年度预算却没关联其中，形式化的现象频繁出现，财政资金绩效评价的作用无法发挥，财政资金的使用效率只降不升。 

  （二）绩效管理理念薄弱

尽管财政部门对预算资金绩效评价管理逐步加强，重视资金“安排、争取、使用”而轻视资金的“监督、管理、绩效”，该状态还仍需慢慢改变。新的理念无法拔除根深蒂固的老旧的绩效管理理念，好多行政事业单位宁愿花时间跑资金、争项目，可财政资金使用绩效不重视，只关注资金执行率，执行力度当成资金使用的镜子，导致钱没有花在刀刃上，资金不能被科学合理地使用且达不到资金效益最大化[][2]。业务人员缺乏工作的主动性，常常忽视预算资金绩效评价工作的重要性，总是应付工作而不是真正落实绩效管理，让绩效管理工作变成了一种“挂羊头，卖狗肉”的行为。

（三）预算绩效评价管理法制建设需要加强执行力度

2018年我国出台关于全面实施预算绩效管理的相关意见。然而当下预算绩效评价管理的执行情况并不是很乐观，单位预算编制、预算支出执行与预算资金绩效评价管理还尚未完全相融合，评价结果只是一种形式，所表现出来的约束力非常薄弱，缺乏对完善预算编制程序、预算资金绩效管理评价、财政资金整体使用效益等方面有效衔接、呼应。在错综复杂环境中各个方面之间利益博弈和多重阻力之下，绩效资金管理评价难以有效发挥出它本身应有的职能作用。我国近期事业单位绩效管理机制建立的，操作方法还需改进，不能一目了然，导致多种理解，行政事业单位的领导主观因素影响较大，政绩大于一切的思想还有一部分存在。财政绩效评价为辅，单位自评为主。原本绩效评价的工作就比较复杂，财政部门对一些重点项目进行了评价，抽查评估应用到非重点项目，第三方机构参与预算资金绩效评估工作，较为单薄的社会公众监督力量，执行力度绩效管理较弱。标准的绩效评价指标体系，是否正真科学设定评价指标的也有待考察。预算绩效评价方法大多采用的是关键事件法、实施效果比较法、平行比较法等，次要采用的方法包括因素分析法、硬性分布法、问卷抽样调查法等，在使用这些方法还需要一个过程去熟悉和掌握运用。预算指标、相关政策标准指引着预算管理工作，关键的预算指标工作，其相关的细化和量化关联着资金使用情况绩效管理。一些行政事业单位虽然在积极开展预算绩效管理工作，相关工作确未做位，预算批指标比较粗化、未与数据量化，通过部分行政事业单位采用较为简单的预算指标的细化和量化工作方面方法，负面影响预算资金执行工作，指标过于模式化，内在表现却石沉大海；对于预算指标的相关内容理解不充分，执行出错偏差，缺乏对相关指标综合影响因素分析，预算指标理解过于片面；少数行政事业单位在细化和量化预算指标之前，调研准备工作未做到位，导致实际调查情况与预算指标内容大相径庭，科学性、实用性都欠缺[][3]。

（四）财政预算资金绩效评价管理相关环节、相关层级衔接程度不够

实际工作中，各预算单位、各部门由于务实和管理需要，都有自有的管理体系和信息平台，造成各层级、各主体人各环节之间存在的业务壁垒和信息孤岛，上级对下级预算管理状况追踪不及时不全面、预算管理各环节信息共享不充分、业务管理部门和财务部门之间沟通协调不及时不全面、预算管理各环节信息共享不充分、业务管理部门和财务部门之间沟通协调不及时，使得预算资金管理效率偏低。现有的预算绩效评价管理方式不能满足现代财政制度要求。我国行政事业单位存在多样性、复杂性，如何确定预算编制过程中的绩效管理目标、如何从财政监控资金中做出高效的预算资金绩效评价结果、如何应用评价结果来奖励或是追责，各个规范的预算资金绩效评价管理模式还在研究阶段。广泛的业务覆盖范围，不同行政事业单位在预算资金绩效评价相关操作存在一定距离，有些行政事业单位不根据自身情况，随便制订评价机制体系，甚至胡乱照抄照搬，出现不理想评价结果。

（五）不设置预算绩效管理机构存在多数行政事业单位中，相关资金绩效评价人员队伍较弱

与预算资金绩效评价管理的相关领域较窄，相关改革配套尚未完善。专设机构少之又少，大部分行政事业单位由人数较少的财务人员兼职负责，人均工作任务负担过重，相关设备更新慢，网络运行速度慢，运行的人数增多，网络运行速度偏慢，导致整体效率不高。然而复杂的财政预算资金绩效管理工作急需业务素质高、应对能力较强的相关工作人员。预算主管部门多花钱的“强势”还存在，以钱花的多，工作也做得多为标准。行政事业单位以行政行为为依托，对本身的财政预算资金管理职责认识不明晰，同时履行相关职能欠到位，对各项财政管理制掌握不全面。同时相关政府预算构成尚待健全，政府有时遗漏一些资源管理，通过资产管理，特别值得关注的是公共资产方面的资源，合理利用资源，减少浪费，高效的资金管理促进资金高速增长，缺少各方面之间的互动性。行政事业单位预算主管部门编制预算方法大多选用“增量预算”，资金项目灵活性不强，只增不减，不可行项目支出还在延续，资金利用率偏低。选择“零基预算”方法编制较少，缺乏创新意识。行政事业单位相关财务信息无法完整公开，相关的科学性、透明性等不高，预算编制、执行管理没有相关数据支撑，行政事业单位会计核算体系也需完善改进。  　   

三、预算管理一体化下财政资金绩效评价的完善和建议

（一）提高全方位、全周期的预算资金绩效评价管理相关观念，完善高质量、高效率的预算绩效评价管理体系

行政事业单位应当“以点到面”地高度重视预算资金绩效评价。我政府目前推行预算一体化相关建设，将预算管理相关的编制、审批、监督等纳入预算一体化系统，将各级政府收支预算悉数纳入财政资金绩效评价管理中，就是要做到“实事求是、积极稳妥、讲求质量”。财政绩效评价提出的现代财政制度首要内容就是“全面规范透明”，面对我国财政实行减税降费，相关收支增长放慢，较少的收入和较多的支出相冲突，疫情常态化发展，可持续性面临挑战的背景下，加大预算绩效管理评价力度是部门预算改革的重要工作，应把绩效管理全面性贯穿于预算编制、执行和监督等每一个环节，确保精确地安排预算。通过在预算管理一体化系统中，都将被实时动态财政收支情况，同时反映出执行中不全面不规范的问题及潜在的收支预算编报漏洞。通过反映的问题，行政事业单位可以更精准找到薄弱点，针对问题逐步解决，做到全面解决问题。同时加强预算单位领导关于全面预算资金绩效评价的重要性、必要性的认识，积极完善行政事业单位相关的政策体系，明确相关职责，规范收支预算申请、会计核算，使其与经济社会发展水平相适应，预算资金绩效管理范围要广，行政事业单位日常运转类项目除外，各类项目资金、预算各个环节和各个流程都有预算资金绩效评价。积极落实国家出台的相关政策，各级政府、各部门要统筹兼顾、量力而行实施预算收支计划，在重大发展战略和重点领域改革方面重点关注，既能全又能在点上，使得财政资源持续性得到高效配置。

（二）创新绩效评价管理理念，在资金管理中充分展现预算资金绩效评价

     通过各种媒介宣传、运用各种方式和渠道，做到“花钱必有效、无效必改正、有责必追究”的责任意识，积极建立标准的预算资金绩效评价指标制度，吸收国内外先进经验，通过现有成果整理分析，建立行业、领域、项目等各个领域的财政资金绩效评价指标体系，推动开展各项财政部门管理工作；营造良好氛围。让绩效评价管理观念深入人心。同时把绩效评价业务从财务升到单位上来，让单位的所有人参与绩效管理评价，财政预算绩效管理评价应用到财政预算资金使用全程。首先通过预算事前评价指标，合理安排重点项目资金，保基本民生，预算精准度在预算绩效评价每个环节都能提现，做到支出有据、支在重点。其次通过事中的预算绩效评价，让行政事业的资金用到实处，及时改正不必要的支出，精在点上。然后通过事后预算绩效评价，可以为明年的预算提供依据，也通过分析还可以削减不必要的支出，提高单位资金的利用率。

（三）规范预算资金绩效评价管理法制建设，保障预算资金绩效管理评价的执行力。

相关法律法规要进一步修订，预算资金绩效评价法制手段得到增力，深入预算管理政策，融入单位预算资金绩效评价工作，同时保障预算资金绩效评价管理执行力。建立部门预算责任制度是各个部门的责任，基层单位也不例外。预算编制责任和执行主体责任也需明确，形成“谁花钱必干事、谁浪费必担责”的预算资金绩效评价管理制度。行政事业单位机关建设和效能建设的考核也有财政资金绩效评价，落实相关责任主体，使行政事业单位可以自觉地并高效益的开展预算资金绩效评价。行政事业单位要有针对性地提出相应的改进措施，以行政事业单位战略为基础实施预算管理；坚持战略指导、预算精细与绩效高效等原则，建立行政事业单位正常运转计划体系、预算执行评估体系和预算调整体系。通过专家库和中介机构库，专家参与财政支出绩效评价，提高公信力。各预算单位在申报项目资金也需填列项目绩效目标，财政部门精准审核报县级以上人民代表大会批复。未申报预算资金绩效评价目标的项目不得安排资金，作为单位问责的重要依据。作为预算绩效管理的责任主体的政府各部门各单位需积极完善预算绩效评价管理约束机制，

（四）增强预算资金绩效评价管理不同层级、不同环节、不同领域的衔接

      通过预算一体化系统，统一各预算单位、部门统一管理的体系和信息平台，通过系统可以让上级及时了解下级预算管理状况，也可以让不同部门及时进行沟通，预算绩效评价也是系统中的一个模块，部门对预算单位绩效管理实行多层次管理，逐级实施预算绩效管理，然后各个层级之间又相互沟通，上级通过下级提供的预算绩效评价，实行抽查预算绩效管理。面对变化莫测各个经济环节，不同时期评价对象所在的指标体系各有不同，标准科学、范围涉及面广的信息系统，促进我国加快建立动态指标体系[][4]。全面建立预算绩效评价沟通体系，响应国家建设数字化信息系统，信息资料都能在一体化系统上反映出来，也能让各层级、各主体及各环节通过数字化信息系统相互衔接。预算资金绩效评价融入信息化，又将信息系统融入预算一体化，打造数字化信息系统的预算绩效管理评价工作组织。

（五）设立预算绩效管理机构，加强预算绩效评价人员的应对能力，跟进对相关领域的配套改革

      围绕实现预算资金绩效评价管理和预算一体化，专门设立“定政策、把方向、谋大局、严监督”的预算管理机构。同时制订绩效评价的方法、范围、技术手段、相关职责。通过上级对下级的业务指导；各地区之间的业务沟通；各部门单位之间相互学习，提高业务人员整体水平，灵活应对复杂多变的局势，预算资金绩效评价在源头就能发挥作用，通过制止和改正，减少经济的损失。行政事业单位需对项目库周期管理，监督预算执行进度、绩效目标实现程度，及时发现问题如期保质保量实现预算支出。确保一般公共预算运行、加强政府性基金预算核算、保障社保基金预算管理，在国有资本经营预算绩效管理收益上缴和使用效果方面加强管理，通过分项目、分类别、分地区进行实施监测，打破“信息孤岛”促进行政事业单位之间的信息互通。

    由上所述，建设标准规范、合法合规的财政资金绩效评价管理，促进预算资金的利用率得到大幅度提高，发挥政府收入分配、资源配置、稳定经济的职能。坚持二个四“四个意识、四个自信”，全面实施预算资金绩效管理措施把握到位，同时我国的政府治理和预算管理也需实施大范围的预算资金绩效评价管理。我国行政事业单位存在预算资金绩效评价不全面、绩效管理理念滞后、预算管理执行力度弱、机构人员不稳定等问题。作为行政主体的行政事业单位，预算资金绩效评价工作保障资金投入效益、从动态反映产出与发展效应，推进政府政策指标体系建设。同时需加强内部监管机制建设，提升行政事业单位工作人员专业能力，坚定了国家经济实现复兴。