强化行政事业单位财政预算资金绩效管理的策略

有效地建立财政预算制度，既保证了单位的财务工作的顺利开展，又关系到单位的内部绩效考核制度的建立。要使行政事业单位在当前的市场经济环境下得以发展，就需要对其进行有效的管理。然而，因为行政事业单位与其它市场单位的区别，自身的资金来源比较固定，因此在单位的内部管理中，缺乏较强的管理意识，导致行政事业单位难以更好地发展。

一、行政事业单位进行预算绩效管理的意义

（一）提升事业单位内财政资金的使用效率

财政预算管理工作对财政预算编制的环节以及财政资金的获得予以重视，但是，由于行政事业单位对于预算资金的管理和监督方面缺乏重视，不仅导致财政资金的使用效益无法得到有效提升，而且也不利于事业单位的发挥其公共服务职能。对行政事业单位的财政预算进行绩效考核，有利于监督和评价财政预算的支出情况，推进预算绩效管理能够提升预算资金使用和管理方法的能力，尤其是财政预算的应用效率。现阶段，我国执行预算绩效管理的时间尚短，从前期的宣传入手，创造良好的工作气氛，对今后的工作可以起到促进作用。

（二）确保预算单位实现工作目标

作为财政资金使用的部门，事业单位进行预算管理工作获得财政资金之后，再利用预算项目的支出等一些资金使用的行为履行不同公共服务的职能分工。在财政预算内财务资金充分利用其对事业单位职能资金支持同时，制订出对财政预算资金进行绩效管理的规划，保证了事业单位的管理工作按照既定的目标逐步发展；同时，通过绩效管理对预算资金实施的全程监控，可以及时地发现管理工作中存在的问题，对问题的成因进行剖析，并解决问题。在财政预算进行绩效管理评价的过程中，可以极大地促进事业单位履行自己的职责和公共服务[1]。

（三）有效提升工作的透明性，推动公众积极参与监督

财政预算的绩效管理达到提升透明性的管理要求，使公众及时了解事业单位的公共服务职能履行的实际情况以及财政预算执行的现实情况。财政相关部门利用公开财政预算管理的一些情况以及第三方机构参与的绩效管理活动等一些管理方式加强公众信息的获取。将事业单位内公共服务工作进行的实际情况以及实际财政预算使用的情况向公众进行有效展示，不但能提高信息的透明性，增加外部监督的途径，使公众可以积极开展对事业单位的监管，对事业单位履行职能和预算管理提出了更高的标准。

二、当前行政事业单位财政预算资金管理存在的问题

（一）预算绩效评价质量不高

高质量预算绩效评价有益于提升行政事业单位的预算管理能力，其结论还可以做为下一本年度预算分配的可靠参考。反过来，低质量的预算绩效评价不利于行政事业单位资源分配的提升，也不利于为行政事业单位给予管理决策参照。换句话说，行政事业单位预算绩效评价的质量直接关系着预算绩效考核管理[2]。

预算绩效目标设定不够合理。明确清楚、有效、可行的预算绩效目标，并对它进行优化和量化，是行政事业单位预算绩效评价的基本要求。依据预算绩效目标管理的要求，各行政事业单位制订的预算绩效总体目标理应与本单位预算分配的主要内容、总数和实际效果相关联，业绩考核目标务必合乎单位职责和建设规划，切合实际。设置的目标不可以夸大，要在预算本年度内进行，行政事业单位应从经济发展、社会发展、绿色生态、可持续、履行职能等层面描述预算资金投入和支出很有可能造成的经济效益，并尽可能量化和拆分实际总数、项目质量和各种成本费用，对于行政事业单位中必须运用定性分析的指标，也要具备可衡量的特点。然而在行政事业单位中预算绩效目标设定后未如期按时完工的项目、经过指标衡量后各项效益未达预期效果的项目、资金使用超出预算绩效目标的项目依然存在；部分项目在确定预算绩效目标之前，收集的基础数据不够准确，导致设定的绩效目标也不足够完全合理，在制定预算安排和投入支出计划时，对其产生不良影响的现象也存在。行政事业单位不合理的预算绩效目标设定为预算绩效评价工作带来难度[3]。

预算绩效评价报告缺乏完整有效性。行政事业单位预算绩效评价报告需要具有完整有效的特征。完整有效就是指行政事业单位预算绩效评价报告的具体内容最少应包含下列内容：第一部分是行政事业单位项目建设或预算支出的概述，即明确的绩效考核指标、预期的预算资金投入情况和项目运行情况等。第二部分是行政事业单位预算绩效评价的执行，即预期目标、实施意见、可用标准和怎样收集数据；第三部分是行政事业单位预算绩效评价得出的结果及分析，即预算绩效评价的具体结论、绩效成果如何等；第四部分是行政事业单位预算绩效评价完成后开展的总结，针对运行过程中产生的问题进行分析，并提出合理的改进建议；第五部分是附加说明，如预算绩效评价指标框架、其他需要说明的事项等[4]。

（二）预算绩效评价结果应用不到位

预算绩效评价结果应用水平不高。科学合理的行政事业单位预算绩效评价能够形成很多实用的数据，其基本功能是给予改进方案、核查现行政策和项目、与利益相关者沟通交流、合理分配预算。行政事业单位预算绩效评价的结果能够对行政事业部门的预算资金的合理安排和应用产生关键作用。其实际意义之一便是为政府决策给予参照。预算绩效评价的结果对财政预算项目中挑选行政事业单位递交的项目起到关键作用。当年度各行政事业单位预算绩效评价结果达到一定标准或以上时，项目可得到下一预算年度的预算资金。针对年度预算中绩效评价结果未达到一定标准的项目，下一预算年度将降低甚至无法得到预算资金。在这样的情况下，政府部门必须再次改善或调整项目方案[5]。

为避免行政事业单位降低资金调节预算分配，一些行政事业单位在预算绩效评价前会依据自身运行的详细情况“量身定做”本年度预算绩效目标，以实现本单位预算绩效评价结果显示为优良的效果。事实上，这些部门并没有将上一年度准确的预算绩效评价结果做为制订下一年度预算绩效目标的参考依据，忽视了预算评价结果的推动作用，降低了行政事业单位预算绩效评价结果的运用水平。除此之外，因为行政事业单位预算绩效评价归属于事后点评，普遍存在一定的片面性。因而，针对行政事业单位进行的频繁的项目建设，上一年度预算绩效评价结果不可以马上在下一年度预算方案中运用，可能要到第三年预算分配后才能够应用，降低了行政事业单位预算绩效评价结果的运用水平[6]。

预算绩效评价结果应用能力有限。行政事业单位绩效评价结果的使用包含不同种类，一般分成四类：行政事业单位总体支出绩效评价结果的运用、行政事业单位项目支出绩效评价结果的运用、行政事业单位政策性支出绩效评价结果的运用和行政事业单位财政转移支付绩效评价结果的运用。现实情况是，整体支出绩效评价结果极少被应用，政策性支出绩效评价结果因为与预算分配挂钩，非常容易受到人为因素的影响。转移支付的绩效评价结果的使用还处在起步阶段，必须进一步探索和发展。从实际操作方面看，行政事业单位预算绩效评价结果的运用和绩效评价结果的质量良莠不齐，在具体实践中，由于缺乏预算绩效评价经验，或是受预算评价人员专业技能不过关等因素的影响，导致存在不同性质的二级项目合并评价现象，评价级次选择不当，由此得出的行政事业单位预算绩效评价结果科学性和针对性不足，将其作为后续决策参考的依据则不够准确。有限的行政事业单位预算绩效评价结果应用能力延缓了预算绩效评价发展进程。

（三）预算绩效评价指标体系建立不完善

行政事业单位预算绩效评价指标体系由普适性强的共性评价指标和特点鲜明的个性评价指标共同构成。其中，共性评价指标一般由统一制定，包括绩效目标、预算执行、资产使用收益和体现履职效用的社会、经济、生态效益、满意度等指标。一般依据不同项目的特点制订个性评价指标，以达到行政事业单位不同职能或有针对性的预算绩效评价的需要。科学合理有效的个性评价指标对行政事业单位预算绩效评价结果的意见反馈和使用有关键作用，精确的指标设定有益于行政事业单位获得更具有较强应用性的评价结果。依据行政事业单位的不同职能明确个性评价指标是一个错综复杂的过程，是行政事业单位预算绩效评价的关键和难题。行政事业单位预算绩效评价还可以有多种目的。不同的目的应选用不同的细化衡量指标，区别具备多种个性指标值的行政事业单位预算绩效评价内容，收集有针对性的点评数据信息，反映项目特点和自身的职能。在已构建并使用的行政事业单位预算业绩考核评价指标管理体系中，共性评价指标满足需求，个性评价指标尚需进一步发展。

三、改善行政事业单位财政预算资金管理的有效策略

（一）推动目标融合，做好预算编制源头管控

1.推动预算目标与战略目标融合

行政事业单位要合理确定当期预算目标，并与部门战略预算目标有机结合。

贯彻全面预算管理理念，通过量化分解预算目标，结合行政事业单位的部门职能、当期重点工作、预算财力空间等，实现既定发展目标。行政事业单位应将当年部门预算与部门长远规划有机结合。与此同时，也需要了解到，部门预算管理与财政总预算的关联并非隔断的。部门预算的编制不能不切实际，也不能眼高手低。行政事业单位的预算管理总体目标说到底是为地区社会事业发展服务的。

2.制定项目预算定额标准体系

建设预算项目支出定额标准体系，科学合理编制预算。行政事业单位在预算编制过程中对于支出内容高度一致的项目，可通过相互协调等方式进行编制。考虑到项目预算定额标准体系建设有较强的专业性，应让行政事业单位一线业务科室参与到定额标准制定的过程中，标准建设工作既可由部门自主负责，还可以把一些工作业务外包给专业的第三方。财务部门在开展工作时，应及时给予内部员工规范有效的业务指导，与此同时加强监督查验，保证各项任务规范有序开展。制订一套认真细致、完善、规范、可行的项目工程定额支出规章制度，科学合理地融合配备各种资源，真正地把财政资金用在“刀刃”上，合乎财务预算管理的内在要求[7]。

（二）强化刚性约束，严格预算执行开源节流

1.建立预算执行月度跟踪机制

创建部门预算执行进展月度追踪机制，及时高效率监管各部门预算支出。对专项资金实行进度缓慢的行政事业单位立即预警，提示其加速派发，保证财务预算资金真正发挥作用。经提示后资金使用无明显进度的部门，可收回财政资金，核减下一费用预算年度专项资金规模。与此同时，将定时对行政事业单位全面预算管理执行情况开展考评，做为下一财务预算分配的参考依据。

2.严格资金管理、规范调整预算程序

增加结余结转资金回收利用和财务预算综合幅度。对持续2年未用完的单位结余资金和结转资金，依法依规取回，防止资金闲置不用和消耗。各部门要加强非税收入、事业收入和其他收入的管理方法，与财政补贴一起统筹规划；加速消化吸收结转结余资金，全方位精确预测分析年底结转资金情况。预算管理务必在严格遵守目前法律法规和行业政策的前提下井然有序、顺利地开展，与此同时必须与成本控制相衔接，能够实现理想化的预算管理实际效果。针对追加预算申请办理，充分考虑现行制度的要求，结合实际情况进行谨慎处理，切勿出现开支过度的情况，杜绝年底突击使用预算资金的情况，提高预算资金利用率。

3.综合利用多种管理评价体系

推动预算会计和财务会计管理共同发展，可通过全面推广部门财务报告模式，提升政府和部门投资管理，减少行政部门成本费用、提高运行效率，合理防范财务风险。体现政府及部门资产负债、收支、经营成本、现金流等财务信息。为预算执行提供有利的参照。建立预算公开常态化机制，增强财政管理透明度。

（三）加强全员参与，健全预算考核监管机制

1.建立全面预算管理委员会

财务负责人需要充分认识到预算管理的必要性和急迫性，将预算管理确立为一项独立事务，立足于实际情况，创设合理的全面预算管理组织，创建费用预算管理委员会做为行政事业单位的重要部门，其他部门界定为承担实行和执行决定的职能部门。管理委员会的人员不但包括业务流程部门的领导干部，还包括财务审计、会计等有关部门的内部人员。

在财务部门的指导下，各相关部门协同合作，共同负责预算目标的确立、预算计划的落实等相关工作。

2.完善预算管理考核奖惩机制

完善预算管理考核办法、奖惩制度建设，在国家省市有关预算管理文件的前提下，适度颁布适合行政事业单位具体情况的预算管理现行政策。跳出仅限项目资金的传统式预算管理方式，借助全流程、全要素、全方位预算管理的规定，综合考量行政事业单位预算管理中的人员构成、执行过程和结余资金结转规模，需要特别注意一点，预算管理工作一定要在自觉遵守现行法律、行业政策的基础上有条不紊地顺利开展，同时需要与成本管理相挂钩，由此获得理想的预算管理成效，为行政事业单位全面预算的预算目标的顺利达成提供指导[8]。

3.充分利用外部监督平台

依托利用好同级审计、人大预算联网监督平台等外部平台监督，规范资金使用流向，对全面预算管理全流程、全覆盖、全方位进行监督管理，加强事前绩效评估，完善事前问效、无效问责制度体系，多方合力推动全面预算管理效率和质量进一步提升。

（四）坚持绩效导向，促进绩效评价提质扩面

1.推动绩效评价结果应用

健全绩效评价结果的应用，创建绩效评价结果通告制度，以整改通知书方式反馈给单位，规定限期整改，在试点工作中实施绩效考核管理信息公示。将绩效考核结果与年终单位评价和个人考核奖励挂钩，激发行政事业单位预算绩效管理的积极性。尝试建立绩效考核结果与下一年度项目预算安排资金规模联动机制，对绩效评价较好的部门在预算安排中可以适度倾斜，对绩效评价结果较差的部门启动问责程序。在保障有效性、时效性的前提下，将绩效评价结果应用于政策制定、部门履职管理、预算管理等方面。

2.试点部门整体支出与支出政策

绩效评价从单纯的行政事业单位专项资金绩效评价，拓展到单位总体支出和支出现行政策的绩效评价。将行政事业单位财政预算管理做为绩效考评的关键，保证质量、扩大范围，创建管理方案和规程、架构体系、绩效指标体系、第三方数据库系统、专家组、信息管理系统等全要素绩效考核管理体系。

（五）落实主体责任，完善财务人员梯队建设

1.落实部门预算管理主体责任

针对财务预算管理基础较好的行政事业单位，行政事业单位应尽可能撤出代理记账方式，帮助部门再次创建和健全财务预算管理规章制度。与此同时，针对财务管理有实际困难的行政事业单位，在确立全面预算管理责任主体的情况下，理应保留代理记账方式。与此同时，各行政事业单位需要提升财务管理工作人员的培训以及技术专业能力建设，正确引导行政事业单位提升内控制度建设。

2.加强部门财务人员梯队建设

行政事业单位财务人员是全面预算管理的主要参与人员，其业务能力直接关系全面预算管理目标的完成。行政事业单位要充实费用预算管理人员，利用培训、交流和研究，不断提升其能力素养和管理能力。财务工作和业务资金部门的工作中不可分离出来或单独进行，财务人员要参与行政事业单位的业务工作，充分发挥行政事业单位与财务监督部门中间的纽带作用，及时反馈全面预算管理情况下的实际困难。

四、结语

总的来说，财政预算资金作为一个国家社会资金的主要内容，对社会资金产生影响，是确保我国各类职能发展的关键财政支持。为了能客观、公平、科学地剖析和点评财政预算支出和项目投资，管束机关事业单位的行为，提出了预算资金绩效管理，以提高财政收支效率。在财务管理中，预算资金的绩效管理充分发挥着至关重要的作用，不但能够提升预算资金应用的有效性，还能够提高财务收支的透明度，提升社会监督，避免腐败现象的出现。做好预算资金的绩效管理，有利于提高行政事业单位的运行效率和服务质量，有利于确保财务决策的合理性和普遍性，有利于降低失误，提高预算资金的应用效率，提升资源分配，能够更好地达到社会公共的需要。