行政事业单位全面预算绩效管理的实现路径分析

在我国政治与社会生活中，事业单位始终占据着重要地位，服务于社会公众，具有公益性质。当前，我国经济快速发展、社会运转速度加快，事业单位在科教文卫等领域发挥重要作用，逐渐增强了社会公共服务功能。面对愈发庞大、种类多、复杂的内部管理工作，全面预算绩效管理能提高服务质量、简化内部管理流程。由此，要从思想层面上正确认识全面绩效管理，加强理念指导。也要从实践层面上，将其贯穿于事业单位管理全程，优化单位财政资源配置、提高绩效管理人员实力。

一、全面预算绩效管理概述

（一）全面预算绩效管理的内涵

从学科领域分析，预算是应用经济学领域的相关知识，能够配置稀缺资源。绩效管理以市场经济中的“契约精神”为核心，消费方付费后，管理主体根据相应目标提供公共服务，在过程中双方互换资源。分析预算与绩效管理的概念后可知得知，预算绩效管理具有特殊性，作为管理活动，具有社会与经济双效益目标，通过渗透先进的绩效管理理念，能指导开展预算编制、执行、监督、评估等工作，掌握目标完成情况，并将评估结果应用于下阶段预算工作中。作为政府、行政事业单位绩效中非常重要的一部分，起着基础性、支撑性作用。既能规范预算行为，也能体现工作成果，是非常重要的绩效指标。全面预算绩效管理是新兴机制，以结果为导向，强调行为约束、落实责任与成本效益。以全面预算绩效管理为切入点，能突破传统预算绩效管理问题，提高财政资金利用率与公共服务水平[1]。

（二）全面预算绩效管理的特征

根据上文可知，全面预算绩效管理就是将先进的绩效管理理念渗透到预算工作全程，增强支出的实效性。开展预算安排工作前，要做好此工作。加强预算管理与绩效管理融合，优势互补，实现精细化管控。从四个方面描述全面预算绩效管理的特征：

第一，多方主体参加，正确发挥审计部门、社会群众、新闻媒体的监督作用，得到科学反馈。邀请第三方监督、评估机构，优化监督、评估结构，提高管理水平，并且要渗透正确的绩效管理理念，让单位、部门积极参与，公开预算绩效管理相关信息[2]。第二，预算绩效管理制度、机制日趋完善。科学、规范的制度能为全面预算绩效管理提供坚实保障，只有在规章制度的框架下，才能实现全面预算绩效管理价值。要根据单位、部门实际情况开展全过程监督与评估，将其结果运用到下一阶段的工作中，让预算绩效管理目标、执行流程更为科学、合理。同时也要完善相应的配套机制，如第三方咨询、责任约束机制等。第三，全面预算绩效管理具有全过程性，能够贯穿事前、事中与事后。编制预算前，要设定总目标并评估目标的可行性。执行时，要监督执行情况与进度。评估时，要对比预期与结果，评估支出与效益。第四，全面预算绩效管理的覆盖范围大，资金种类丰富，涵盖了多种资金，并且从项目支出纵深发展，包含运行、政策执行等方面的绩效管理，能构建全覆盖、多领域的绩效管理体系[3]。

二、行政事业单位全面预算绩效管理现状

虽然我国行政事业单位积极开展全面预算绩效管理工作，但是此理念、手段具有新兴性，仍有进步空间。在理念层面上，存在管理理念淡薄等问题。重视分配与支出，轻视绩效管理等现象。传统理念影响深远，难以形成全面、正确的认识。虽然行政事业单位采用新预算绩效管理制度并取得一定成就，但是未打破传统理念限制，导致部分工作流于形式，未能提升资金应用效益。再加上未能深入把握管理理念与内容，涉及单位财政资金时，存在资金利用率低，闲置、随意应用与浪费等问题，未能规范化应用。不能将全面预算绩效管理理念融入到预算编制各工作中，打击了各部门与工作人员的积极性[4]。

在全面预算绩效管理中，预算编制非常重要，若编制缺乏科学性、规范性与准确性，难以实现管理目标。当前，部分行政事业单位仍要求财政部门负责此项工作，各部门沟通交流不到位，缺乏精准、充足、有效的数据，项目申报缺少依据，后期调整频繁。再加上工作人员专业性不强，不能搜集、整合与分析各信息数据，降低了预算编制的有效性与质量，阻碍下一阶段的预算工作开展。在执行方面，项目进程慢，降低预算执行效果。总目标与指标分解不够精细，不能层层下放权力、落实责任，导致各部门、工作人员随意性强。考核体系不够完善，监督、跟踪、评估等工作不到位，降低了执行效率，阻碍预算支出。对于预算绩效管理体系，体系覆盖不够全面，未能将评估、监控、目标管控与结果反馈等方面纳入其中，导致管理制度缺乏实效性。行政事业单位涉及社会方方面面，各项目差异大，若指标设计不到位，未能掌握精准的数据信息，则不能正确指导预算绩效管理工作。若绩效目标不够正确，则无法展示预算资金应用效果[5]。

三、行政事业单位全面预算绩效管理的实现路径

（一）强化预算绩效意识

虽然各单位逐渐意识到全面预算绩效管理的重要性，但仍存在进度慢、效果不佳以及浮于表面等问题，究其原因，行政事业单位未能确立正确的全面预算绩效管理意识，思想层面上，仍以经济效益、财政支出为重点，认为预算的职能是“拨付资金”。想要解决此问题，必须从三个方面入手。首先在政府层面上，应该强化预算绩效意识，制定相应法律法规、规章条例，将预算绩效管理提升到重要位置上，将其渗透到各个环节中。通过相关绩效文件，制定单位预算绩效管理制度与办法，增强内部改革动力。其次，在财政部门层面上，立足于地方特色，构建具有针对性与实效性的全面预算绩效管理体系，加强预算与绩效的联系，从而扩大二者管理空间，相辅相成。最后，从单位及其内部部门层面上，在执行重大政策、开设单位项目前，先要通过绩效评估提高执行、立项水平，研究绩效目标的合理性与投资的长远性，渗透预算绩效意识[6]。

（二）构建全面预算绩效管理链条

想要切实开展全面预算绩效管理工作，要将构建全面预算绩效管理链条放在首位，让此工作能贯穿事业单位管理与业务全程。传统理念中，预算仅分为编制与执行，未能将监督与评估纳入到预算体系中。改革后，既要做好编制与执行工作，也要将监督、评估渗入其中，让各环节相互影响与作用。评估机制非常重要，通过实地调查与研究能判定立项的科学性与合理性，为设置绩效目标、预估投入产出以及投资回报提供精准依据，评估机制能做好立项准备工作。在此过程中，财务部门要做好审核预算工作，成立专门的审核机构，审核绩效评估。除此之外，还要邀请第三方评估机构，增强绩效的有效性、可靠性与合理性，避免项目后续无力。单位应制定评估制度与办法，邀请多元主体参加评估工作，例如行业专家、人大代表或举办相应会议。采用多种方法评估，例如成本效益分析法、公众评判方法等[7]。要设立绩效目标，根据单位与各部门情况设置总体目标，随后将其划分成小目标，指导各部门工作。要将预算项目设为相应绩效指标，为其提供相应保障。财政部门要做好监督工作，先审核绩效目标、指标等，让预算更加合理，随后监督预算执行情况，通过考核反馈及时调整。也要监督绩效运行，制定相应机制，例如重大政策绩效跟踪机制等，加强现金管控。将绩效考评结果纳入到财政评价体系中，推动单位自我完善与发展[8]。

（三）科学设计预算指标

如今，部分行政事业单位未设计合理、量化的预算指标，未能形成正确指导。由此，要从以下几个方面入手。第一，单位预算绩效目标较为简单、模糊，指标范围大、内容多，多以百分比描述。想要解决此问题，要采用科学的方法，加强分析，通过绩效评估将其细化为具体内容，让预算指标更加合规、清楚。第二，要规范预算指标表达形式。互联网信息时代下，构建一体化、全程化的财务信息管控平台，设计专门的预算指标模块，细化效果、产出等指标。在立项前，应该明确以下几类问题：如何量化项目产出指标、规定指标数量、描述指标、效果预期以及采用何种表达方式，文字还是数据？第三，受上述多种因素影响，仍存在为了满足指标要求，而随意填写内容等问题。财政部门应该定期审核，加强单位、各部门合作，共同制定指标内容、个数等[9]。

（四）建设预算安排与结果挂钩机制

全面预算绩效管理具有全过程性，前期，根据相应目标开展预算编制、执行、监督等工作。后期，通过预算评价，反馈高质量的评价结果，并将其用于指导、完善预算绩效管理工作等方面。在传统预算管理意识的影响下，部分行政事业单位仅开展预算评估工作，未能将其结果运用到预算安排中。在此阶段，多方主体参与的预算评估结果，既可能是具有正面效果的结果，能够实现绩效目标、制定更加科学且合理的绩效指标。也可能是具有负面效果的结果，既不能完成绩效目标，也不能助力于指标制定。并且对于单位项目，对于具有正面效果的项目，应该持续开展预算编制工作，并加大资金支持、调配丰富资源，加快项目成果转化速度。对于具有负面效果的项目，会减少预算资金，若项目情况非常不佳，甚至会取消此项目或者相应资金。将预算安排与结果挂钩，能加强项目筛选，留下具有积极效果与长期效应的项目，提高单位资金与资源利用率，将其真正应用于具有良好结果的项目中[10]。

（五）加强预算绩效监督，多元化探索监督渠道

要调整行政事业单位内部组织架构，加强预算绩效监督并建设相应机制。单位应捋清工作流程，将重点放在权责分配、岗位配置、预算执行与监督等方面，加强内部约束。要加强内外部监督，对于内部监督，要制定严格的监督制度，融合定期监督、专门监督与日常监督。要成立内审机构，各部门要定期汇报内控情况，例如内控建设状况、风险事件以及问题解决结果等。要多元化监督，加强纪检、政府监督等，审查财务记录、财务活动。根据年度考核标准，进行专项检查等。对于外部监督，要邀请第三方监督，例如社会公众、媒体舆论、政协等，要定期汇报、自觉接受监督并进行调整。同时，还可以设立专门的监督评价小组，单位各部门非常容易忽视评估结果，未能正确利用。由此要在监督制度的保障下，成立专项小组，审核绩效评估报告、定期检查或抽查，汇总预算绩效常见问题，制作成清单报告，督促部门整改[11]。

（六）建设预算绩效考核机制

上文简单提及了预算绩效考核的重要性，要构建完善、高效的考核机制，其不仅是全面深化改革中非常关键的一部分，也能反映着行政事业单位的项目、业务成果。首先，要丰富预算绩效考核内容，根据不同部门、岗位、职能以及工作人员设定不同指标，其中以预算资金支出与效果为重点。开展年度考核工作时，要将总体预算绩效目标划分为具体指标，能落实权责、追踪责任。将其结果作为下一阶段预算、责任追究的依据，若考核结果佳，则优先安排资金。若考核结果不佳，要分析原则、提出整改方案或对策，并且对资金浪费等问题进行严格追责。此种考核机制，能让相关人员意识到预算绩效的重要性，增强责任感，从而落实各项工作[12]。其次，要通过结果反馈调整单位、部门工作，推动工作人员自我完善与发展。对于单位自评，可以结合部门评价与第三方机构评价。要将考核结果制作成结果清单或报告，将其上传到单位信息系统中。根据清单、报告提出整改建议。各部门将整改报告提交给监督小组，按照规定流程审核，若报告不正确、不合理，重新评价与整改。只有通过监督小组审核报告，才能视为部门完成自评或整改工作。随后，此报告要经过多道流程批准，单位负责人—上级监督部门—人大，在备案、审核后，才能申请下一阶段的预算资金。最后要建设报告机制，逐步向财政部门政府或人大报告，并要向纪委检查部门提交评价结果。要建设公开机制，对于热度高、普遍关注的项目，要通过微信公众号，微博账户等向公众群体公开[13]。

（七）加强预算绩效管理人员培训

依据前文可知，全面预算绩效管理涉及多部门、流程以及内容，监督考评严谨、评估专业、指标多样。随着行政事业单位发展与建设，项目愈发多，要求提高全面预算绩效管理水平。首先，作为复杂工程，需要多部门协商与沟通，仅依靠财政部门，未能推动各部门配合，难以完成工作目标、提高工作质量。由此，要通过正确指导，鼓励、调动各部门参与，团结一致、形成内部合力，实现预算绩效改革。其次，要加强培训教育。定期开展预算绩效管理培训活动，开设座谈会或邀请专家分享经验、引进先进理念，让管理人员拥有扎实的理论知识与专业技能，树立正确的职业意识。最后，要成立专门的管理部门，解决预算部门兼任多职等问题。配备专业人员、内设专门机构，融入创新理念、提升业务能力，能让行政事业单位真正留住人才。

（八）实现规范化管理，以预算编制、执行、监管与评价为核心

要在绩效的导向下，实现预算规范管理，以编制、执行、监督与评价等流程为核心。根据上文可知，预算管理各道流程并非独立的，而是要相互协作与影响，要将其视为一个整体才能防控行政事业单位财务风险。首先，要构建全面、完善的预算编制体系，根据相应法律规范，将公共预算、社保基金预算等纳入到单位预算范围中，让预算更加全面、具体。要让预算编制更加精准，预算编制既是业务，也是重要的财务工作，要求单位、各部门强化预算编制意识、增强编制能力，意识到预算审核的重要性，保证投入、支出有根据，为预算编制提供精准的数据。其次，公开化、透明化预算信息，除了机密信息，要向各部门、公众公开，制定预决算标准，统一文本格式等，将其公布到单位网站的财务模块中。保证信息真实、具体，为公众提供监督、询问、提意见的渠道。最后对于预算执行与评估，一方面要执行严格的管理制度，要在预算的指导下正确支出、减少支出，避免出现违规支出等现象。另一方面，根据上级指标制定基层评估指标，完善评估体系。要让各部门认识到预算评估的重要价值，规划年度工作前设立预算绩效目标，对比绩效目标与执行结果，分析差异原因，或减少下一阶段资金，或调整下一阶段的方案[14]。

四、结语

    当前，全面预算绩效管理的作用愈发显著，既能提高资金利用率与单位效益，也能加强财政资金管理，让其处于监控下，合理应用。事业单位应强化全面预算绩效管理意识，从预算编制、评估等方面入手，通过科学监督、及时反馈，提高预算绩效管理效果。构建完善的全面预算绩效管理体系，推动事业单位稳定改革、持续发展。