从内控管理视角分析基层街道如何构建内控体系

基层社会治理是近年来国家大力提倡现代化治理的重要内容。基于当前基层街道的改革探索实践，以各项现代管理手段为“嵌入式”管理，是基层街道参与社会治理的底层思维。其中，内部控制管理既能提升基层街道管理体制的逐步完善，又能极大提高基层街道共治水平与工作效率，所以，从内控管理视角分析基层街道的内控体系构建具有十分深刻的理论与实践意义。

一、内控体系嵌入基层街道的根本原因

在基层街道治理体系构建中，确保党工委在街道的核心领导地位，同时通过多方对话实现社会嵌入，才能使基层街道的社会治理主体地位稳固，使社会职能更具发展空间。其中，加强基础街道社会职能展现，要从街道本体内源发力，以内部架构、风险预警、信息交互与监督管理为基调，强化自身内控力，才能全面发挥国家推进基层街道建设的核心主旨。除此之外，强化党在国家治理体系建设中总揽全局、协调各方的核心领导作用，借助党组织的凝聚力，实现社会动员的有效方式。譬如在本次抗疫活动中，基层街道始终处于前线队伍之列，对社会各项物资资源、人力调配进行整合，协同治理，继而实现对社区上下统筹领导和多项职能全面展现的社会支撑力。所以，基层街道在基层治理中，一直肩负着“共驻共建共治共享”社区治理使命。因此，各基层街道从内部建设出发，厘清现状，认知形式，通过多方沟通获取多元主体支持，并从所辖社区价值出发，促进各基层街道内控职能与社会支撑的全面展现，才是强化基层街道现代治理能力提档升级的主要路径。

二、基层街道内控体系完善的关键阻力分析

目前，很多基层街道都在不断完善自身的内控体系，健全内控机制，以更好的发挥基层街道的职能作用，服务于老百姓。但是在内控建设推进过程中，还是存在一定的阻力因素，比如控制环境、管理观念、经营管理方式等，制约着基层街道的服务管理水平。具体来说，有以下几个方面的阻力因素：

（一）内部控制环境方面

基层街道的内部控制制度稍显滞后，重形式而轻内容的现象普遍存在，“打在纸上，挂在墙上”的实例繁多，使内控制度建设内容不具体，执行无结果，评价缺奖惩，因此，不能有效规范工作人员日常行为。同时，内控建设主体较为单一 。相关通知文件仅下达至财务部，并本着“谁收文谁负责”的办事经验，使内控制度变成一项财务部主导，纪检部配合的执行任务，除此之外，其他部门参与力不足。另外，基层街道虽不直接参与生产经营活动，但仍存在财政赤字无法缓解、职权滥用、贪污腐败等各类风险问题，而其内控建设中，风险预警与评估机制缺位，技术手段与人才支撑不足；加之基层街道全员对内部控制存在片面认知，缺乏主动自觉学习意识，尤其是“一把手”与领导小组全面推进内控建设紧迫感不强烈，导致基层街道内部管控常失去制衡作用，较易形成营私舞弊违法孳生。

（二）业务活动控制方面

以预算管理举例，全面预算管理是身为各级政府财务与业务部门重点职能履行之一。但在基层街道中，预算编制常由财务部进行，执行则是业务部之事，一旦双方沟通不善，则极易滋生预算与实际脱节风险，从而使预算管理失去存在意义。尤其是基层街道预算涉及民生、综合治理等多项繁杂事务，而财务人员较少接触具体事项，业务部门对预算收支范围存在理解偏差，上报时五花八门；核算时脱离实际，因此，预算职能浮于表面，难以执行。另外，除了预算资金编制有遗漏之外，预算程序不规范，绩效管理有缺失也是预算执行严肃性不高的主要诱因。而对于预算支出，很多基层街道表示“难以遇见的开支”较多，追加预算形成常态，执行效果缺乏跟踪，串项、超支问题频现，致使预算执行与编制脱节。另外，基层街道经费支出主要为基本支出，为满足基层街道运作和各项工作顺利推进，很多经费不是量入为出，而是没有节制，因此，支出更显失科学合理性，使得基层街道的预算内控管理力明显不足。

（三）风险防范意识薄弱 

基层街道的风险防范意识不强，认知不清。在各项业务开展中，仅将风险管理简单看作财务管理问题，而全面性、敏感度与责任制落实考虑不周；加之风险本身兼具可变性，纵然制度在逐步完善、高度适配，可实际业务的执行也可能不尽人意。再加上基层街道的负责人在潜意识里常会受经验主义影响，将自身职责范围内的主要工作放于第一位，而基层街道事务性工作更为繁杂，考核任务较重，所以管理层常重发展而轻管控。更有甚者，在基层街道工作开展中，不乏有人对内部控制产生质疑，认为某些时候内部控制不仅不能提升效率，还会成为一种束缚，何况多年前没有内部控制，基层街道亦照常运作，所以，常将内部控制、风险防范等同于务虚工作，致使不法人员违法违纪问题没有在萌芽中被遏制。

（四）信息交流对接断层 

很多时候，基层街道工作环境相对较差，内部沟通渠道不畅，上传下达信息不实等问题无法解决。加之基层街道在完成自主内部控制建设时，鉴于薪资待遇等方面限制，造成任职人员年龄老化、聘任制人员学历不高、人员流动频繁等客观现象。尤其在财务管控上，很多基层街道的财务人员多为半路出家，一人多岗现象仍然存在，一人要应对上级财政的几个股室，可谓是分身乏术，更难有精力做好财政资金监管。另外，编控和资金管控较紧，不能给基层街道提供信息平台和新鲜血液持续补充。所以在基层街道的业财管控中，常会出现监督责任意识薄弱、信息孤岛、软硬件设施缺乏支撑等现象，导致信息不对称问题频生，从而给舞弊提供一定机会。 

（五）内部监督机制不完善

内部监督作为内控管理机制中的重要一环，是内控发挥重要作用的保障，内部监督能有效起到管理作用，保障各项经营管理工作的开展。但是，现阶段基层街道因受制于各因素的制约，内部监督机制并不完善，导致内控管理处于薄弱状态，主要体现在基层街道管理层没有意识到内部监督的重要性，认为此岗位可有可无；受制于基层街道成本控制的影响，内部监督管理岗位长期处于缺失状态；部分基层街道按要求设置了内控监督流程，但是执行起来流于形式，难以发挥监督的作用；缺乏考核机制的匹配，内部监督在发现问题后如何进行整改和追责也是基层街道面临的大问题。所以，基层街道内部监督的作用和流程体系受制于各因素的制约，需要更加的重视内控管理的此项职能，才能从闭环上实现内控的全过程管理。

三、从内控管理视角分析基层街道构建内控体系的优化路径

现阶段，基层街道应将厘清职能作为推动职能转变的关键突破口，集中精力抓内控，有效解决基层街道内控环境松散等内控执行力不足问题，进而推动基层街道赋权扩能，激发基层街道治理新动力。

（一）建立健全良性内控氛围

基层街道应积极主动分类归纳各部门有效涉及的全部经济与业务活动，梳理活动流程，按照事项的时间展期顺序与内在逻辑，明确各环节职责分工。针对内部管控环节，制定与之相适应的防范措施，健全内控管理制度，开展内控报告编报，总结评价工作实质，弥补不足，有效规划，打通内部控制力，更好实现各项业务控制管理目标。同时，在认知层面要刷新认知，基层街道由上至下重新学习内部控制应用管控效能，以变革为核心强化流程再造，如有必要可将传统职能型组织向过程型结构转变，并从顶层设计着手，开展全员宣贯、风险预警、内审监督等，继而形成内控各模块的通力合作，提高基层街道各组织内控效率。 

（二）落实预算活动实际效能

基层街道的预算管理建设是一项系统工程，涉及各经济单位内部活动的方方面面。在预算编制中，首先应建立“一把手”工程，并重视各部门领导的责任落实，使之成为本单位各部门全员参与的一项工作。同时为了强化内控预算管理的贯彻执行，基层街道应单独设置职能部门或确定牵头部门，全盘负责组织协调预算管理工作的开展。另外，现阶段的固定增长比例编制方法固然有一定成效。但为了全面应对基层街道灵活机动的职能体现，可在编制方法上适度创新，对于基本财政支出类，采用原有方式进行编制，同时适度匹配零基预算管理办法，释放灵活预算资金空间。除此之外，在预算执行中，要注意审批的刚性要求，并切实做到预算增量审批的权限、缘由、流程合理合规管控，以此为基，将绩效评价工作贯穿预算全流程管理之中，奖罚并行，提升基层街道建设的预算维度内控管理，以点带面，全面发挥其他各项业务流管控的执行效力。

（三）强化风险导向防范管理

基层街道应构建科学有效的风险防范机制，并定期展开内部控制风险环节评估管理，以提升基层街道各项经济事务的风险防范能力。基层街道风险管控意识薄弱的主要原因还是基于风险预期认知差异的固有观念限制。相关管理人一般常认为只有频繁参与生产经营的组织单位才有可能存在经营与财务风险，而基层街道做好本职工作即可，资金灵活机动数额较小，因此几乎不存在资金安全等风险问题。但实际上，风险问题无处不在。基层街道除了要保障自身经济活动的合法合规，还要注重资产安全、财务信息真实完整，舞弊和腐败问题有效防范，公共服务效率效果有效提升等诸多控制目标的实现，所以，风险防范涉及单位层面与业务活动层面各项维度。故基层街道应转变原有传统思维理念，以业财融合为出发，以人才支撑为基点，以全员认知为扶持，在各业务重点环节或自身特色领域中重点关注，在日常业务流程整合中敏锐洞察，进而全面提升基层街道的风险防范能力，助力基层街道健康发展前行。 

（四）人才引进信息建设并举

信息沟通乏力主要取决于通讯主体的意愿与通信途径两大方面。其中，人才建设是本，信息支撑是源。在日常岗位流程聘任中，不能沿用按资排辈的传统思想，要知人善用，在合适的岗位上排兵布阵，践行“以人为本”导向的切实落实。具体的，对内要定期组织培训教育工作，对外应引进复合型人才。同时，在信息化时代，应采用现代手段，依赖信息建设，寻求效率与控制间的平衡发展。利用信息平台，整合繁琐的内控程序，可改善过多内控抑制员工创造性，针对性不强会降低信息交互性与内控有效性的现实问题。所以，基层街道应依赖信息化建设将制度具体为业务流程，实现自动化控制的切实应用与人为因素的尽量规避，使相关管理人逐步从繁杂日常管理中走出来，集中精力思考更高附加值的工作进行，进而真正提高基层街道内控管理水平和公共服务成效。 

（五）完善的内控监督机制

基层街道在内控管理上的最后落脚点必须是内部监督管理上，从自身的管理实际情况出发，建立科学健全的内控管理监督机制，采取有效的措施实现管理效率的提升：一是必须提升管理层对内控监督管理的重视，牵头设置内部监督岗位职责，从根本上保障内部监督者的权利和工作的开展；二是内部监督者的权利和职责也要明确，如何开展工作，对发现的问题如何处理，充分发挥内部监督的作用，防止内部监督的职能停留在表面，流于形式；三是匹配完善的考核制度，将内部监督发现的问题与考核机制联动起来，用考核来推动内部管理的完善，内部监督的作用也得到完美的体现。

四、结语

综上所述，基层街道应深入践行内部控制改革创新，以此不断完善基层治理能力，有力推进治理体制创新。当然，各基层街道现阶段的内控管理各有不同，但这些问题并不具有全局性，同时这些凸显的问题也将是社会治理现代化改革实践探索的关键，亟需基层街道格外关注，借此强化基层街道的社会贡献力。