城市综合开发的投融资策略

作为一种经济现象，城市综合开发需要从投融资角度出发，构建和完善建设开发规划方案，加大资源和资金开发及利用效果。然而，在实际的开发过程中，会出现开发内容不确定、供应商经验不足等问题，影响了城市综合开发各类投融资运营的效率，出现了整体开发进度缓慢等问题。因此，需要加强对城市综合开发投融资策略的研究，为城市实现可持续发展创造良好的基础条件。

一、城市综合开发项目投融资的定义与特点

（一）城市综合开发项目投融资的定义

城市综合开发项目分为新城开发与旧城改造项目，主要是政府为完善及建设城市功能，引进市场主体将城市的大量主体开规划设计、总体策划、开发建设、土地整理、维护运营和产业导入等贯穿城市建设的全价值链的开发模式。投资城市综合开发项目指的是社会投资方以竞争性谈判及公开招标的方式获得参与城市综合开发项目的权利，其中不包括由政府直接授权的工作机构及平台公司开展的综合开发项目。

（二）城市综合开发项目投融资的特点

城市综合开发项目与普通的建设项目投融资相比存在很大的不同，主要表现内容、规模、方式、结果等方面，这个有政府主导，社会投资人参与的综合项目开发主要在两个方面具有十分鲜明的特点。

1.投融资源于地方政府特别许可

对于城市综合开发的投融资项目，其主要是政府把原来由政府本身及下属的职能部门控制的某些权利及义务让渡于那些由政府指定的社会投资人，这是城市综合开发投融资项目的本质，通过采取市场化的运营方式，社会投资人替代原本是政府承担的城市综合开发项目的建设及运营，同时也获一定的投资收益。在实施的过程中，城市综合开发涉及的地方有很多，如征地拆迁及补偿安置、城市整体规划及布局、土地款及返还税费、产业导入的优惠政策、资金支付等，这些都是要得到政府的合法授权才能实施开发的项目。

2.投融资对象十分复杂，要求投资人资格高

城市的综合开发是一个长期的、庞大的项目，打通1、2、3级城市建设的开发链条，涉及到项目策划、设计规划、二级房产开发、城市基础及公共服务设施建设、产业导入及维护运营等每个环节，同时也包括政府与大量职能部门、工程承包及服务商、拆迁对象、开发商及置业者、中介服务机构、产业投资及运营商等相当多的相关利益方及法律主体，投资总额数量相当的大，基本上都是几十亿、上百亿资金规模的投资，同时总的开发周期也十分长，有的是十年周期，还有的需要几十年的周期。因为城市综合开发项目的体量十分庞大、涉及领域多、业务范围广、投融资风险高、投融资周期长，其投融资的主体在技术、资金、人才、组织能力、品牌建设以及把控风险等方面必须体现出很强的综合实力，只有这样才能实现原来所期望的目标，达成双赢的局面。在城市综合开发的实践中，真正有资格或能力成为城市综合开发项目的社会投资人，通常是大型的央企、大型的品牌上市公司、地方实力强大的国企、全国知名的综合实力很强的民营企业。

二、城市综合开发中投融资出现的问题

（一）投融资体制的建设没有完善

当部分开发的资金或资源的来源因为各种原因被切断，一时间就难以保证有别的投融资方式来取代或补充。随着一些相关文件的出台，银行系统加大了对城市投融资平台的清理力度，让这些重要的融资平台受到了十分严格的控制，缩紧银根导致了城市综合开发项目中的资金链条受到的影响比较大，这些都说明我国目前城市综合开发投融资的实践还处在探讨摸索阶段，相应的管理机制还没有得到健全。

（二）投资主体及方式十分单一

当前，城市建设中政府十分关注的焦点是加速城市里基础公共设施的建设，但因为市县两极财政较差，对城市化资金需要不能满足，导致城市基础设施总投资量不足，这样就会和城市发展的要求很不协调。其一，政府投融资主体过于单一，在过去很长一段时间里城市开发的主体一直都是政府，其投资范围包括了公共领域，同时也包括了一些竞争性的领域。其二，投融资方式比较单一，作为运作招商引资的一方，很多时候还停留在以土地作为回报的比较过时的模式之上，对于国际资本主要的TOT、BOT及其衍生模式的方式也只是在近些年一些开发项目的得到体现，目前还没有被广泛的使用，实质还是有政府运作，其投资公司仍然是投资主体。单一的投资主体，会让政府存在很大的成本扩张的风险，过强的债务依存度就会让新的投资需求压力比较大。

（三）开发内容不确定

在城市综合开发的投融资项目管理过程中，常常会出现投资内容没有明确的界定问题。如有的项目本身有着很大的复杂性，政府部门在项目前期投资阶段，只是对城市发展概念、目标进行分析，而缺少对具体项目的规划，导致一些项目在开始后就面临资源、资金不足的情况，这就给综合开发管理带来了很大的影响。另外，在项目开发的执行阶段，会出现运营项目服务、追究责任难度大的问题，会使后期项目运营存在权责不清的问题，让城市综合开发投融资的管理成效降低。

三、城市综合开发投融资框架设计

（一）开展定位分析

在城市综合开发过程中，需要结合区域的运行特点，制定综合性的开发方案，同时在开展投融资项目规划中，加强对城市进行全面的了解，采取科学的业态比例设计，制定出精准的财务预算方案，为后面的投融资管理和项目的顺利执行提供可靠的数据支撑。

（二）细化融资指导策略

与城市综合开发特点相结合，在完善投融资指导策略中应该做到两点：一是明确滚动开发机制。通过对城市基本情况的研究，在项目开发过程中要设立好开发的时序。例如，开发房地产项目时，为使投入的资金迅速回笼，就要确定一下最小的投入资金方案，采取滚动开发项目的建设，为项目的开发以及资源的管理提供支持。二是进行联动开发。采取联动开发的模式，就是在城市综合开发的项目过程中，可以采取整合各类资源与联动方案等，依据不同区域的特点，发挥具有特色化的项目优势，为促进经济平稳运行和产业发展提供有力的保障。

（三）编制项目流程

相关部门要与实际工作相结合，通过分析城市综合开发项目，在投融资项目规划时，对各项准备工作进行细化，例如，在规划的实际过程中，需要制定总体目标，同时通过设定的价格数据、市场需求和融资渠道等，制定出完整的项目执行流程，防止在后面的工作中出现城市综合开发不足的情况。

（四）明确运行模式

按照城市综合开发的发展模式，为降低投融资风险，整体提升融资效率，有关部门要与经济发展趋势相结合，按照项目的需求制定确定如BOOT、BOT、ROT、BOO、O&M等运作模式，确保每个开发项目都得到政府的有利支持，以公司作为载体，制定并完善投融资管理方案，确保各个项目顺利、稳步的向前推进。如图一所示，BOT运行模式，政府将一部分建设项目授权给社会资本方，有资本方负责运营、维护以及用户服务，等到合同期满后再将资产和所有权等全部向政府移交的一种项目运行方式。

四、城市综合开发投融资策略

（一）完善城市建设投融资相关机制的建设

首先，要建立与健全负债预警机制，可以防止因为盲目在城市开发中造成的负债。运用财务监控指标的评估及动态检测，对于在城市综合开发时出现的风险要制定相应的应急预案，建立完善风险管理系统。并且要不断优化债务结构，让城市负债投融资成本降低，防止偿债风险的增加。其次，完善资产证券化法律。资产证券化和我国当前的法律存在一些不匹配、协调的情况，所以要想资产证券化得到实施，还要借鉴国外相关的先进经验或模式，建立相应的保障制度，使得相关机制的建设能够做到有章可循，有法可依。再次，鼓励投资中介服务体系的建立。专业性的投融资中介机构当前在我国仍然很缺乏，现有的一些机构服务能力也有待于提高。要大力鼓励和扶持中介服务机构的建立与完善，逐渐的发展及壮大，为我国城市综合开发的投融资发展提供更好的服务。

（二）优化城市开发鲜明的融资结构

对于城市开发中投融资的问题，通过增存并举、直接提高融资的占比、拓宽长期资金加入渠道，对融资结构进行不断的优化

重视存量资产的盘活。我国经过长期的投资建设，已经拥有了相当规模的存量基础设施资产。采取委托运营、转让—运营—移交、ABS、出让股权、REITs等多种运作方式，把城市里的优质资源与资产进行盘活，这样就能扩大政府投融资力度，还能为城市开发提供良好的资金来源，专业化运营水平得以提高，吸引更多的专业运营商来参加城市的开发建设。

提高债券融资规模。在城市综合开发过程中，从以间接融资为主要方式转变为直接与间接融资相结合模式，重点要提高直接融资模式的比例，逐渐将债券融资的地位与规模提升上来，这样对于将银行与政府复杂的关系的理清十分有益，有效地推进政府债务透明化与显性化，并建立起来政府债务融资的市场化有效的约束机制。

拓宽资金长期的参与渠道。很多城市开发的投资项目具有很大的投资回收周期、规模十分庞大，为使投融资规模持续性得到增加，需要将投融资资金期限相应地延长，这样才能与项目期限实现更好的匹配。所以应该积极开展拓宽城市开发长期投资的渠道。国内目前最主要的长期资金是保险资金，尤其地寿险资金对安全性、长期性、收益性都要很特殊的要求。在城市综合开发中引入保险资金能够达到保险公司对资产负债长久的匹配要求，这样可以缓解城市开发投融资和回报不相匹配的矛盾。

（三）明确投融资规划方案

在城市发展过程中，为确保城市综合开发投融资的有效性，需要对投融资的规划方案予以明确：其一，规划投融边界。按照城市发展特点，在进行综合开发过程中，需要边界及分工的明确，在政府的引领下，通过项目内容、开发类型以及投资主体的分析，建立投资模式，同时在财政或资源补偿方面，降低直接的资金的投入，实现城市综合开发中有效的投融资管理。其二，科学评估地方财力。在项目实际实施过程中，要与地方财政的承受能力相结合，评估城市综合开发的实际情况，避免出现流于形式和狭隘的评估方式等问题，资源的使用需求要满足，在城市综合开发过程中让投融资的有效性得以体现[6]。其三，分析投入产出项目。在城市综合开展过程中，依据项目资源开发特点，要将市场化项目列为建设重点，通过落实优惠一些政策的补充方案，促进产业运行模式的完善，通过落实优惠政策，政府部门要为企业创造公平性的市场环境。

（四）完善城市综合开发投融资的管理需求

在城市综合开发过程中，资源在项目建设中有很大的需求量，并且投资具有较长的回报周期，为防止整个过程中容易出现不完善的资金管理问题，需要把资源的开发作为综合开发的重点，通过规划投融资项目，有针对性地制定保障机制。其一，在实际的资源管理过程中，综合开发是政府主体意识的延伸，其中可能会出现基础设施成本和土地价格彼此背离的情况，为了能处理解决好这类问题，在城市综合开发时，要把投融资管理当作重点，通过上一级的政府以及政策的支持，确保项目按经济规律运行，促进城市经济效率的提升。其二，政府部门要充分发挥自身的引导作用，在十分清晰的投融资规划过程中，通过建立投融资以及平等性对话的平台，有效解决投融资项目规划存在不合理的问题，提升城市产业的核心竞争力。

五、结语

综上所述，细化土地资源开发机制；明确投融资规划方案；完善城市综合开发投融资的管理需求；构建资金平衡处理方案，通过在城市开发中实施投融资策略，能整合各类资源，更好地选择适应综合开发的投融资模式，积极地推进各个项目的顺利实施，促进城市得到可持续的发展。