县级行政事业单位预算管理问题研究

随着县域经济和社会的持续向前发展，如何规范使用财政资金、提升财政资金管理水平和使用绩效、持续降低各单位运行成本等，成为县级行政事业单位所面临的一大难题。全面预算管理的实施，不仅能提高资金管理水平和使用绩效，对县级行政事业单位单位进一步加强内控建设也具有一定地推动作用。但在具体实践中，很多单位受自身观念、管理能力等因素的影响，在财政资金使用过程中缺乏有效监管，在预算批复、执行、预算绩效评价等方面还存在着一些问题。这在很大程度上阻碍了县级行政事业单位全面预算管理工作的实施，也不利于财政资金管理水平和使用效益的提升。各单位应当在总结自身所存在问题的基础上，加快落实全面预算管理工作，进一步强化单位自身内部控制建设，严格依法管理和使用财政资金，不断提升财政资金的使用效益，持续完善预算绩效评价工作等。

一、县级行政事业单位全面预算管理现状

实施全面预算管理能够确保资金的规范使用和使用效益。从县级行政事业单位角度看，全面预算管理是各单位制定预算计划，对上级和财政下拨的资金进行管理和使用。这主要涉及三个方面，一是全面预算管理，二是行政事业单位差额预算管理，三是行政事业单位自收自支管理。县级行政事业单位实施全面预算管理工作，一方面能提升各单位的管理效率，另一方面能促进跨部门之间的协作发展。当前，绝大多数县级行政事业的资金主要是县级财政拨款，实施全面预算管理，不断加强资金使用规范和使用效益，将在很大程度上缓解县级财政负担。

对县级行政事业单位而言，加快全面预算管理工作，一方面可以快速掌握资金使用情况，使稀缺的财政资金得以根据资金的用途、使用金额及使用时限等，得以在不同部门之间调配之间，从而最大限度的提高资金使用效率。另一方面，县级行政事业单位的全面预算管理可以通过细致的考虑，强化各部门之间的有效沟通，在一定程度上可以促进这些单位的内部管理水平。此外，实施全面预算管理还能强化各单位服务社会的能力。尤其是涉及社会公众利益的项目，通过事先完善资金使用制度、制定使用方案，从而更好地达到服务社会的目的。

二、存在的问题

多数县级行政事业单位因当前的内控制度等并不完善，部门之间缺乏有效沟通，财务部门人员专业技能相对较低等问题，导致各单位在推动全面预算管理工作时缺乏制度保障和贯彻落实力度。

（一）预算编制中的问题

全面预算管理的第一个环节是编制预算。但预算编制不合理是当前许多县级行政事业单位较为薄弱的环节。在日常预算管理工作中，经常出现预算资金未按照预算表执行。例如，资金被挪为它用或者资金用途被更改，有一些项目所用资金未被编入预算等等。这些在一定程度上加剧了各单位资金使用的混乱程度，不利于单位长期稳定发展。大部分单位在编制下一年预算时，很容易受主观因素干扰，导致预算管理流于形式。预算编制本身具有周期短、任务重的性质，因此在实际编制中，财务部门应当加强与其他部门之间的沟通协调，促使预算编制更加科学合理，及时纠正预算编制过程中的一些细小问题，从而实现资金的合理使用和分配。

（二）预算批复中的问题

预算批复环节，由于县级行政事业单位内部各部门之间缺乏有效沟通，造成单位内部采购部门和预算编制部门之间的矛盾，导致同步编制预算的目的较难贯彻落实。当前，县级行政事业单位预算管理活动中，预算批复是相对较为复杂的工作。很多区县由于缺乏科学合理的批复方法，导致多数单位想要同步编制预算的目的较难实现，进而也在一定程度上造成了后期预算执行环节中的一些混乱。

（三）预算管理执行中的问题

预算执行是县级行政事业单位实施全面预算管理的关键环节，执行度高低能在一定程度上反映各单位预算编制的合理性，也是预算绩效评价的重要内容。但通过调研发现，多数县级行政事业单位存在预算执行不严的问题。第一，很多单位在编制预算时，存在预算应列未列、所列不明、单位把关不严等等，导致预算执行环节无据可依，最终只能依靠预算调整。第二，一些单位内控制度建设缺位，资金收支管理不规范，导致出现应支未支、不应支乱支等，造成实际上的预算执行与预算表不符。第三，预算监督缺位，当前县级行政事业单位面向预算管理的监督体系尚未完善，导致预算执行环节随意性较大，预算管理约束减弱。此外，很多单位对预算执行工作存在一定误解。很多单位业务部门认为预算执行只是本单位财务部门的工作，与单位其他部门没有直接关系。这种认识上的差异，造成了预算编制部门在编制预算时的沟通不畅，也造成了在预算执行环节中的混乱，进而从整体上影响了本单位的全面预算管理工作。

（四）预算绩效评价中的问题

在全面预算管理背景下，预算绩效管理成为衡量资金使用成效的重要手段之一。县级行政事业单位在预算管理过程中，不仅要重视预算编制，还要重点关注预算的执行和预算绩效评价。但通过走访发现，多数单位在推动落实全面预算管理工作过程中，通常只关注前两个环节的贯彻落实，对预算绩效的评价工作开展并不充分。第一，当前的预算绩效评价只覆盖了部分项目及部门环节，目前只注重对执行情况的绩效评价，忽视了对立项目标和实施过程中的绩效跟踪。第二，当前的绩效评价体系建设不完善，考核指标的科学性有待进一步提升，绩效目标的编制也不规范，编制人员专业性相对薄弱，所制定的目标过低。第三，激励机制运用不充分，评价结果与单位考核、预算安排等脱钩，导致有些单位对绩效评价工作敷衍应付。

（五）监管环节中的问题

预算管理工作除了做好事前编制、事中执行、事后评价，还有一项十分重要的工作贯穿始终，即资金监管。对县级行政事业单位来说，构建有效的资金监管机制对于贯彻落实全面预算管理具有重要意义。该项工作能够有效督促单位内部如何使用已划拨的预算，使用过程是否规范，使用结果是否达到预期等等。但是，通过调研发现，当前多数县级行政事业单位内部并未形成长效的资金监管机制，没有独立的监管部门或者工作人员来监督资金使用。一些单位设立的监督人员有时也仅仅起到了指导的功能，并没有参与资金的全流程管理。例如，一些业务部门对“专款专用”缺乏足够的认识，因此常出现资金被挪用或者更改用途等。监管人员由于内部监管制度的不完善，在本应发挥监管职能时缺乏相应依据和支撑，进而导致内部监管流于形式。这对单位自身落实全民预算管理形成了隐形的阻碍。

（六）预算管理人员问题

实施全面预算管理工作，本身是需要一批专业能力强、综合素质高的专业人员。但是，当前很多县级行政事业单位并不具备落实全面预算管理的基础条件。一方面，很多单位当前的预算管理人员并非财会专业出身，对于预算管理的专业性认识并不充分，自身专业基础也相对薄弱。另一方面，多数单位面临的后天培训并不完善，现有的培训更多倾向于理论培训，在实操方面相对薄弱，导致这些在岗人员即便经过培训也未能形成系统化的预算管理根基。这在很大程度上阻碍了县级行政事业单位贯彻落实全面预算管理工作的进程。多数工作人员在执行全面预算管理时遇到专业壁垒，他们因为非科班出身、没有经过系统化培训，导致在预算管理方面的知识和技能相对欠缺，在一定程度上影响了单位自身预算管理工作的规范性等。

三、对策建议

对于县级行政事业单位而言，实施全面预算管理一方面可以依法督促各单位有效履行政府职能，更好地为社会大众提供公共服务，也能够为县级行政事业单位的良好运行提供基础保障。另一方面，实施全面预算管理有助于促进财政资产运行管理体系升级。实际上，该项工作与政府采购、政府购买服务、国库集中支付、资产管理等工作息息相关，通过实施全面预算管理，能够促进这些业务之间的相互协调，有利于促进资产结构优化，避免资产重复配置、闲置浪费，提高国有资产和财政资金使用效益，保证政府高效履行社会服务职能。

（一）转变思想，要高度重视全面预算管理工作

全面预算管理工作的贯彻落实不仅能提高单位自身资金管理水平和资金使用绩效，对其强化内控也具有积极的推动作用。因此，县级行政事业单位在推动全面预算管理工作时，首先要从思想上高度重视该项工作。一方面，要制定基于本单位的实施方案，确保全员参与。尤其是在编制预算及目标设定环节，需要对本单位的目标进行细化分解，明确责任到相关科室，强化责任意识，确保本单位全员参与，将全面预算管理工作落到实处。另一方面，要强化对预算执行和预算绩效评价环节的重要性认知。在做好预算编制的基础上，县级行政事业单位应当进一步强化预算执行规范，重点跟踪项目实施，做好预算实际执行数据与预算指标之间的动态监管，进而规范全面预算管理的落地实施。要将执行情况纳入本单位内部的年终考核，变相强化业务科室对该项工作的重视，最终实现全员参与、规范执行、动态调整的全面预算管理目的。此外，要加强对预算编制人员的专业性培训，不断提升编制水平。在前期预算编制过程中，要加强跨部门之间的沟通，通过内部论证预算编制的可行性、实施方案、计划依据等，进一步提升单位内部预算编制的精准性，从而最大限度的保障后续环节的规范性。

（二）要加强预算执行环节管理，确保预算执行成效

从全流程看，预算执行是县级行政事业单位实施全面预算管理的最关键环节。这一环节落实的好坏，直接决定这全面预算管理工作的成败。各单位在做好预算编制工作的前提下，也应认真按照预算表执行预算。因此，在实际工作中，各单位应采取积极措施，有效推动单位自身全面预算管理工作的贯彻落实。一方面，各单位要在预算编制环节中，把项目的预算目标尽可能的细化，把项目绩效评价目标分解成系统性、可行性、科学性的可量化指标。通过这一细化工作，将下一步预算执行工作具体到单位内部各科室、各工作人员身上，明确责任，确保后期执行到位。并且将预算目标、执行情况与年终考核相结合，从而最大限度的刺激各科室及工作人员的工作积极性，从而有效保障预算的全面执行。另一方面，各单位要建立健全内部监督制度，在预算执行环节要按照项目实施跟踪、及时指导，严格监管项目运行、资金使用情况等，坚决杜绝浪费资金、应收未收、应收少收、更改资金用途、资金被挪用等情形。在实施内部监管的过程中，针对发现的问题，不仅要及时纠正整改，确保整改落实到位，同时也必须要追根溯源，以便制定合理的改善方案。此外，财政部门要牵头加快建立适用于全县的、科学完善的监管体系，不断提高预算执行水平。例如，审计机关要强化主体责任，依法加强审计监督职能，加大对各单位项目执行情况的审计监督；财政部门要及时将预算收支情况向各部门汇报，并在指定信息平台上进行公示，自觉接受各部门及社会各界的监督等。

（三）要加快建设全面科学的预算绩效评价机制

县级行政事业单位加快构建预算绩效评价机制，能在很大程度上促进财政资金的使用效益。各单位要重视事前评估，安排预算前要充分论证项目的需求急迫性、成熟性，对于非急迫、不成熟的项目不予安排年度预算。各单位也要重视事中跟踪管理，通过强化事中跟踪监管，确保预算执行与绩效目标的一致性，对于偏差要及时整改矫正，对整改不到位的项目应当暂缓拨付或者直接停止拨付预算资金。各单位要进一步完善评价指标体系，将指标进一步细化、量化，确保评价指标能够科学、合理地测量绩效目标。县级行政事业单位也要加强对预算绩效评价结果的运用。对于评价结果能够较好实现预算目标的项目，应当及时拨付财政资金。对于评价结果背离绩效目标的，可以通过通报、约谈等手段进行提醒惩戒，同时暂缓拨付财政资金或者按照一定配比缩减预算。评价结果对下一年度的预算安排也要有所影响，绩效评价结果优秀的单位可以适当提高下一年度的预算安排，对于绩效评价结果表现较差的单位则适当缩减其下一年度的预算安排。此外，还可以将绩效评价结果与单位综合考核及单位负责人选拔任用挂钩。通过将绩效评价结果与资金拨付挂钩、与单位考核挂钩、与下一年预算安排挂钩、与人才选拔挂钩，来强化各单位对绩效评价重要性的认识。

四、结语

县级行政事业单位所用资金主要源自县级财政，因此如何有效配置稀缺的财政资金，提高财政资金的使用绩效，成为各行政事业单位当前所面临的十分重要的课题。实施全面预算管理则是有效攻克这一难题的重要手段。各行政事业单位应从预算编制、预算执行、动态调整、预算绩效评价等环节加强工作，最终实现合理配置和提升资金使用效益的目的。此外，实施全面预算管理，可以有效保障财政资金的合法使用，避免应收未收、挪作他用，通过公示每笔收支，从制度上促进县级行政事业单位的廉政建设。