关于PPP项目成本管理的探讨

PPP项目模式与一般项目中所采用的总承包模式有一定的差别，对于PPP项目来说，社会资本方需要与政府部门密切合作，参与项目全过程的建设和管理，并且更应该注重于建筑建设质量，规避建设中可能产生的风险，与政府单位形成利益共享风险共担的全程合作关系，这样能够减少政府的财政支付和企业的投资风险。社会资本方的管理部门和人员需要制定完善的风险管控制度和措施，避免风险带来的不良影响，而项目成本管理则是风险管控制度和风险管控措施实施的基础和依据，需要社会资本方在面对PPP项目时，及时调整相应的项目成本管理策略，使之适用于PPP项目。

一、PPP项目及发展现状的相关概述

（一）PPP项目的相关概念

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，通过双方的优势互补，形成合作伙伴关系来建立高质量的项目，使得项目效果大大提升。采用PPP模式时，政府的相关部门就会授予社会资本方生产经营权，让社会资本方不仅能够参加项目建设并能够在此项目中获取一定的利益，促使政府与社会资本方形成一种“利益共享，风险共担”的全程合作的关系，这种合作模式能够极大程度减轻政府的财政负担，并且也让社会资本方在承接项目时承受更小的投资风险，让社会资本方能够有更大的经济效益，在这种模式下，双方能够达成更深层次的合作，往往社会资本方会提供公共设施产品或服务，而这种模式的项目一般会受到社会各界的广泛关注，社会资本方也间接提升了社会知名度和社会信誉。PPP模式中最主要的一点就是整个项目建设需要政府和社会资本方全程共同参与，所以需要对双方之间的建设参与形式、范围和程度等有着明确的划分，避免对双方形成干扰，阻碍建设施工的顺利进行[1]。

（二）PPP项目模式发展现状

《2020年中国PPP发展趋势研究报告》指出，随着2017年下半年开始的一系列PPP规范政策的密集出台，PPP行业已然进入到了一个极为明显的“寒冬期”，在多个监管政策的叠加管制下，政府部门、社会资本方和各类投资服务机构已不再盲目跟风，一味追捧PPP，进而开始深入反思、冷静思考。因此，PPP市场也逐步回归理性，并开始步入规范化发展的新阶段。2017-2019年期间我国财政部PPP项目规模整体呈逐年下降态势，但管理库在库项目规模呈逐年增长态势，其中2019年我国管理库在库项目为9383个，同比增长9.7%，说明我国大部分PPP项目已经或即将进入落地实施阶段[2]。整体来看，2019年下半年以来，PPP项目有所回暖，除房地产相关领域外，基础建设领域如铁路、高速铁路、供电等项目获得较大政策力度支持。

二、目前PPP项目成本管理中存在的问题

（一）缺少明确的边界条件

上述文章提到，PPP项目需要政府和社会资本方全程进行参与，而此时需要给政府和社会资本方进行责任、参与程度、参与形式等的划分，避免产生过多的纠纷。PPP项目建设的周期一般都较长，政府和社会资本方之间的责任、范围等划分不明确，导致PPP项目的风险率高且无法预测具体风险，难以制定具体的风险防范措施。很多项目工程都是政府和社会资本方边建设施工边谈合作，遇到问题时才着手协商解决，造成施工滞缓等现象。例如高速公路PPP项目中，其建设的主要目的是为了实现自身盈利，需要建设单位在保证质量的情况下尽可能的降低项目成本，提高项目的经济效益，并将此理念贯穿于整个项目建设的成本管理中，然而由于政府和社会资本方缺少明确的边界条件，导致在建设期、移交期和运营期都存在着很多的问题。

（二）PPP项目成本管理体系不完善

项目管理体系的制定是为了增强管理人员的成本管理意识，规范成本管理工作，并且衍生出各项相关的成本管理规章制度。很多企业单位的成本管理体系都不够完善，制定的规章制度也有所疏漏，造成了项目建设成本管理人员的管理意识和自主学习意识的缺乏，无法完全掌握成本管理体系中的要求和标准，使得在进行成本管理的工作中不按照现行规定进行管理控制，让建设施工无法顺利进行，同时体系的不完善也导致责任落实不到位，管理人员的责任意识不够，没有明确的职责划分，最终在进行合同交底或者出现问题时没有具体的管理人员或者团队站出来进行负责和解决，不利于经营工作的开展[3]。

（三）运营维护回报机制有待完善

关于项目的运营成本和使用者付费的准确认定，具体实施中存在项目的实际运营成本与项目实施方案测算以及项目合同约定的运营成本有严重偏差的现象。也有部分项目合同中约定了对项目运营成本监审，但对于监审结果出现争议时如何解决，没有约定解决机制，到正式付费结算时，政府方和社会资本方理解出现不一。同时有的可行性缺口补助项目为了降低财政支出责任，人为虚增使用者付费，高估项目收入，对使用者付费的来源及付费金额的核算都严重脱离项目实际。最终导致在政府实际计算当年可行性缺口补助时双方的分歧和矛盾。这也是影响PPP项目政府付费的重要因素之一。

三、PPP项目成本管理各阶段的具体措施

（一）前期投资阶段的成本管理措施

首先选根据项目自身的特殊性, 综合考虑项目投融资、设计、建设、运营各环节，进行投标前，需要深入了解项目情况。社会资本方应根据项目总投资额、建设期工程进度、运营维护成本支出、贷款偿还计划，统筹考虑，合理安排资金，降低融资成本并按期还贷。

（二）项目勘察设计阶段的成本管理措施

选择勘察设计单位时，应该根据勘察设计任务书中的勘察设计内容和标准以公开竞标的形式来选择合适的勘察设计单位，择优选择，在进行评标时，应该更注重勘察设计单位给出方案的可行性和安全性，严格审核企业单位的资质、社会信誉以及过往业绩等，必要时可以增加勘查设计的预算，这样才能够帮助企业选择到优秀合适的勘察设计单位。在勘察设计过程中企业也要进行管理和控制，参与勘察设计的各个阶段，并且提出可行的建议和要求，不断鼓励勘察设计单位创新发展，采取创新的、合适的勘察设计方法，并在勘察设计过程中分析研究项目成本、周期和建设功能之间的联系，不断提出设计方案的优化意见，降低项目成本，增强项目建设质量，同时也要建立完善的勘察设计监管制度，规范勘察设计单位的工作，保证勘察设计工作质量。除此以外在评审设计阶段也要制定健全的专家评审制度，聘请专业的相关评审人员进行勘察设计工作的评定，合理设置评审周期，对各阶段的勘察设计工作及时进行评审，给出专业意见，优化设计方案，保证勘察设计方案的可行性和合理性，提高勘察设计质量。最后还应该落实责任制度，完善追责制度，将责任落实到个人，使勘察设计单位的工作人员能够加强责任意识，保证勘察设计工作的高质量进行。在合同中明确追责条款，形成制约和监督管理，保证出现问题时能够找到第一责任人，及时解决问题[4]。

（三）项目施工阶段的成本管理策略

施工阶段的项目成本管理十分重要，而且由于施工阶段的建设周期长，存在很多不确定因素和不可抗力的因素导致的成本造价预算的变更，使得施工阶段的项目成本管理十分困难。在施工阶段，首先需要加强对项目成本的管理和控制，把控项目投资，管理人员应该严格遵守项目成本管理规章制度，按照要求和流程执行项目施工成本管理，保证工程进度和工程量符合施工计划，确保项目单价与工程项目清单相符，做到合理准确的成本控制。在出现设计变更或者签证时，需要管理人员及时上报并组织四方会签，及时对变更进行记录，并且在整改过程中或者整改结束后追究相关人员的责任。其次还应该加强对项目质量的管理，PPP项目中质量建设应该是放在第一位的，在坚持安全第一的建设原则下，保证高质量低成本的建设才是PPP项目的核心所在，所以在施工过程中，应该落实绩效考核制度，在各个施工环节中，定期进行绩效考核，保证项目质量。再者要加强对项目进度的管理，PPP项目由于所受到的影响因素较多，并且在初始阶段政府和社会资本方无法形成明确的责任划分和建设划分，导致在项目施工阶段的环节中容易出现问题，最终导致项目建设无法顺利进行，所以需要管理人员加强对项目建设施工过程中的工作调节和政府企业协商管理，确保项目顺利进行。最后在竣工交接阶段，项目管理人员应该完善和明确相应的制度，让合同结算、项目工程核算、交接等过程都有一个标准的流程，确保交接阶段的顺利进行，保障PPP项目的顺利完成。

（四）竣工验收阶段的项目成本管理措施

竣工验收阶段最主要的工作就是项目工程的验收和结算资料的审批，在项目成本管理工作中，偏重于结算资料的审批，所以需要企业和相关管理部门规范工程结算的流程，造价人员和成本管理人员能够严格执行结算流程，对施工合同及附件、施工设计方案、设计变更签证、图纸等做出严谨仔细的会审和核算，保证结算的及时性和准确性，也能够在结算过程中准确及时的发现之前被忽略或者存在的问题，结算时需要施工单位准备好相关的资料，在提交结算申请之后由监理单位进行审核，审核通过后由设计部和工程部进行二次审核，对于存在问题责令施工单位进行整改，重新准备资料再次执行审核流程，审核全部通过进入结算，根据合同价款来提供最终的结算资料，预算部门核算无误后进入工程款支付的审批流程，最终结束整个结算流程。成本管理工作不仅需要做好结算工作的管理控制，还应在竣工阶段对项目成本进行对比分析，探究项目成本中出现的偏差，然后将发现的问题整理汇总，以数据资料的形式给项目负责人报备，之后保存，形成资料累积，除此以外也要落实项目成本的评估工作，包括项目规划、融资、施工以及竣工结算等各个阶段过程的成本评估。根据最终完成项目的支出，与最初的预算计划表进行对比，分析成本出入和差异，研究具体原因，制定合适可行的优化方案，最终提高项目的经济效益[5]。

四、PPP项目成本管理的优化措施

（一）成立专业的项目成本监督管理部门

    PPP项目成本管理需要管理部门和人员参与项目从投资立项一直到建成运营的全部过程，是一项长期复杂的工作任务，所以需要企业单位成立一个专业的项目成本监督管理部门来完成这项工作。项目成本监管部门需要紧密联合企业单位的财务部门、材料部门、技术部门等，形成一个项目成本交流平台，及时掌握项目动态，对项目成本实施动态监控和管理，在进行成本监管过程中，需要部门和团体根据项目的实际运营情况，分析项目成本预算，及时对项目成本的计划和方案进行优化和调整，防止出现运营风险，合理估算项目成本，制定项目总体的预算方案，确定预算目标，从而实现对项目成本的精准控制，提高项目的经济效益，保障项目的顺利进行。

（二）集中财务核算，加强融资管理

为了实现项目的经济效益最大化，发挥建筑企业的融资优势，就有必要对资金进行集中管理，通过对财务投资的统一规划和合理配置，保证在项目建设期间资金充足，减少不必要的外部融资。此外，要充分了解企业所在地区项目建设的投资规模和预期收益，统一规划资金收支。进行财务核算时也需要集中进行，在充分的调查研究基础上对资金的未来回收和现有规模进行预算和测算，结合企业实际情况，制定合理的融资还款计划，实现企业内部资金的良性循环，保证企业有足够的流动资金进行建设运作，帮助企业实现可持续发展。

（三）运用BIM技术建立运营维护和监督管理平台

    现如今我国的BIM技术已经日益成熟，很多项目工程都会运用BIM技术进行建模来保证项目的顺利进行，在项目成本管理工作中，也可以运用BIM技术来建立项目的数据监管平台和项目运维平台，让管理人员能够通过平台监控建设施工设备的运行情况以及项目各阶段的实际情况和运维状况，以客观的数据进行统计和显示，保证项目的社会效益和经济效益。

五、结语

总之，PPP项目模式中，社会资本方位应该加强项目成本管理的创新和发展，不断改进相应的管理理念，及时进行调整和改进，使其更加适用于PPP项目模式之中，同时也要树立企业管理人员的成本管理意识，以科学合理的方法进行成本管理，积极应用新技术和信息化手段，完善健全成本管理制度，定期进行成本管理培训和考核，打造专业的成本管理团队，培养高质量的成本管理人才，促使政府和企业之间深入合作，达成双赢的美好局面。