城市基础设施建设项目投融资模式改进与创新的相关建议

按照项目区分理论，城市基础设施建设项目划分为公益性、准经营性与经营性项目三种类型[1]。一般认为，公益性项目是既没有收费机制也没有资金流入，存在市场失灵和缺位现象，只能由代表公众利益的政府来进行投资的项目类型，如公共卫生、环境保护、城市敞开式道路、园林绿化、城市防灾系统等；准经营性项目是具有一定的收费机制和现金流入，有潜在利润属性，但因政策或市场等因素通过向使用者收费无法收回大部分工程成本，单纯的市场机制无法完全发挥作用，需要由政府主导向社会供给或政府补助的项目类型，如城市水电气热、污水处理、邮电、电信、大部分城市交通运输系统等；经营性项目是具有收费机制和资金流入，并具备可预期利润的项目类型，如城市出租车、收费高速公路、收费桥梁、废弃物收集及处理等，此类项目可以通过市场化运作的方式来完成项目建设。基于以上所述，本文主要探讨准经营性和公益性城市基础设施建设项目的投融资问题及其相关改进和创新建议。

一、城市基础设施建设项目投融资现状及存在问题

“十四五”规划纲要提出“要统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”[2]。可见，城市基础设施投资将继续作为政府一项重点工作任务。现阶段我国公益性和准经营性城市基础设施项目的投资、建设和运营主要还是以政府投资为主，在进行市场化推广的同时，还存在一些问题。

（一）资金缺口大、市场化融资能力弱

新型城镇化建设涵盖新片区开发、旧片区更新改造、新基建建设以及传统基建升级等等，需要大量的资金投入，资金缺口大的问题显而易见，并随着城镇化建设的加深预计会长期存在。尤其是部分经济较为落后的省份地区，城市基础设施建设规划既要补短板又要利长远，资金缺口问题更加凸显。而公益性和准经营性城市基础设施建设项目一般建设周期长、投资金额大，短期经济效益相对较差，无法满足项目持续建设或升级的需求，且该类项目往往收益期和融资工具的期限不匹配，以致在融资上会受限，不是商业银行或金融机构青睐的投资项目类型，民间资本和社会资本也多持保守观望的态度。建设资金缺口大、市场化融资能力弱，地方财政在难以支撑的情况下必然会导致过度举债，如果遇到经济较为不景气的时期，或者地方政府如果缺失经济测算，一味追求经济发展，不考虑自身承受能力，将会面临负债结构不合理，甚至财政结构恶化等结果，从而不利于城市基础设施建设项目的可持续健康发展。

（二）体制不健全，投融资环境有待改善

与国际上的一些发达国家相比，由于起步较晚、发展时间较短，我国城市基础设施建设项目投融资尚在积累经验的阶段。因此，政府有关部门也尚未建立较为完善的投融资体制，相关的投融资法律法规体系也不健全，虽然部分地方政府或相关部门出台了一些规范性文件，但均不全面也不够权威，截至目前仍没有一部国家层面专门针对城市基础设施项目建设投融资的法律法规，无法在法律层面给该投融资行为树立规则，以及给各类新型投融资模式提供有效的法律保障。城市的不断更新发展必然带来城市基础设施建设项目的不断增多，投融资模式也日趋多元化，体制建设就好比制定游戏规则，只有规则先制定好，后续工作才好开展。如不及时完善城市基础设施建设项目投融资体制，政府作为城市基础设施建设投融资的主导者，其经济投入必将越来越多，导致的结果是政府债务的不断增加，长此以往政府信用下降，造成信任危机[3]，严重的还会直接影响到城市的经济发展。

（三）投资效率不高，投融资主体地位不明确

地方政府融资平台（即“平台公司”）在城市基础设施项目建设中往往是项目实施主体的角色，且主要采取项目举债、政府担保的方式来实施项目建设。政府作为项目的授权方，其实是实际的投融资主体，与此同时，政府也是投融资行为的管理者和监督者，政府在这里的双重身份虽有利于在一定时期内集中投资，确保基础设施领域发展与国家规划同步调，但因此造成的政府职能定位模糊、投融资主体地位不明确等问题也尤为突出。平台公司往往只负责筹集资金和支付资金，类似充当了政府的出纳角色，对项目没有决策权，缺乏对项目全方位的参与和管理，在项目实施过程中如遇投融资问题，往往是提交方案，由政府或相关部门进行决策。平台公司权责的不统一和行为能力的不足，以致无法实现对项目资源的高效配置和调度，使得资金利用率较低，投资效益低下。地方政府在基础设施建设项目投融资行为监管上的越位、错位和缺位问题，大大降低了政府对投融资行为的调控和引导能力，容易使投融资市场秩序出现紊乱，导致项目重复建设、资源浪费等现象的产生。

二、城市基础设施建设项目投融资模式改进和创新的意义

从国家发展层面来说，创新城市基础设施投融资模式一是能够完善城市建设偿债机制，从根本上减轻政府的财政负担，避免政府为追求城市基础设施快速发展而过度举债导致信用危机；二是通过创新城市基础设施投融资模式可以帮助政府更好地区分及规范自身的职能定位，推动政府建立健全投融资法律体系，完善相关投融资制度；三是通过创新城市基础设施投融资模式可以更好地加大力度推进城镇化建设，改善人们生活质量和生活水平，并有助于统筹经济增长及调整国家产业结构。

从项目建设层面来说，创新城市基础设施建设项目投融资模式能够为投融资主体即业主单位带来足够的项目建设资金，资金的充足乃是工程质量和效率坚实有力的保障，保证工程时效的同时，还保证了施工队伍工人工资的发放，不损害工人利益，间接促进了民生安稳。

从群众利益层面来说，创新城市基础设施投融资模式必将加速城市发展，为转变城市发展方式、优化城市空间结构、完善城市规划管理、建设智慧型城市奠定基础，从而提升城市治理水平，精准高效地满足群众需求，并有助于深入推进以人为核心的宜居宜业新型城镇化建设，使人民群众享有更高品质的城市生活。

三、城市基础设施建设项目投融资模式改进和创新的相关建议

（一）完善投融资法律体系，打造良好投融资环境

依法治国是我国治理国家的基本方略。基于法治社会的背景下，任何事情都必须在法律规范下进行，城市基础设施投融资行为也不例外。所以建立健全城市基础设施法律体系刻不容缓，政府及相关部门应根据实际情况，针对我国城市基础设施建设项目从“设计-投融资-实施-运行-维护”等一系列过程制定专门的城市基础设施法律法规，明晰各相关部门、企业和个人的责任[4]，规范实施项目过程中的各项行为。完善投融资法律体系是打造良好投融资环境的重要途径，可以保障项目投融资行为的公平、公正、公开，提高资金的运用规范化和透明化，保障各行为主体权益，提高项目建设效率。结合时代发展的需求，营造一个良好的投融资环境，可以帮助项目投融资主体找准定位，构建更加科学的决策制度，保证投融资工作顺利地开展，不断提升项目建设质量，满足城市居民的基本生活需求。此外，对于城市基础设施建设投融资模式的日趋多元化，政府相关部门还要加大监管力度，结合投融资过程中可能遇到的问题，制定解决预案，以此促进城市基础设施建设项目投融资企业健康良好的发展，提升投融资行为的总体效益和效率。

（二）明确投融资主体地位，推动融资平台公司转型

国发〔2014〕43号文中明确提出“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”[5]，融资平台公司的政府融资职能从政策上退出历史舞台。随着国家陆续出台了多个配套落实文件和负面清单文件，对融资平台公司规定了更多的限制，融资平台公司的生存环境发生了质的变化，进行市场化转型是它的必然选择。地方政府可以通过注入优质资产、授权其实施具有一定经营性现金流的项目，壮大融资平台公司的资产规模，做活现金流，使其自身具有造血功能，提高信用评级，从而提升融资能力。融资平台公司应以打造以“融资-投资-建设-运营管理”一体的业务体系为目标，统筹整合内外资源，对内形成合理的资产结构，摆脱政府融资平台的单一属性；对外做好项目谋划[6]，实现项目收益自平衡。充分利用好国开行或农发行等政策性银行贷款、世界银行贷款、地方政府专项债券等；或通过发行中期票据、企业债券、资产证券化融资等方式，推动城市基础设施建设。融资平台公司还可以探索设立基础设施投资基金，以自身作为基金发起人，从而达到归集社会闲散资金、保险资金以及各类社会资本的目的，形成创新的合作共赢投融资模式。

（三）构建多元化融资体系，创新多样化融资模式

1．不动产投资信托基金（REITs）

随着国家发改委2020年8月发布基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知，基础设施REITs开始进入实操阶段。基础设施REITs有几大优势，一是其属于权益型融资产品，可以作为项目资本金使用，不会额外增加政府债务负担，有效缓解地方政府债务压力，同时降低金融杠杆水平，防范系统性风险；二是其融资期限长，与基础设施项目建设周期相匹配，有效解决项目收益与传统银行贷款期限不匹配问题；三是其资产管理属于主动型管理，具备专业的管理团队，可有效提高基础设施资产的运营效率；四是公开上市模式对基础设施领域市场化改革有推动作用，更大范围地吸引更多的投资者，增强市场流动性；五是有助于盘活存量基础设施资产，为新建或升级基础设施项目提供补充资金。随着基础设施REITs试点工作的推广和项目库的建立，该模式预期将成为我国基础设施建设项目融资的重要方式之一。

2.PPP模式

PPP，即政府与社会资本合作模式。2014年财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，PPP开始进入规范化管理。在经历快速扩张期后，目前已进入规范平稳发展阶段。PPP模式是以提供产品和服务为出发点达成特许权协议，合作伙伴之间“利益共享、风险共担、全程合作”，它的优势就在于在合作前，先提前明确双方的权利与义务，权利和义务的对等使合作更为顺畅，合作各方可以达到比单独行动预期更为有利的结果，政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻[7]。从而降低项目建设与经营成本，提高公共服务供给质量。针对准经营性项目，尤其是专业技术要求较高的领域，PPP模式依然是优势选项。

3.片区开发+项目周边土地注入的创新模式

对于准经营性和公益性城市基础设施建设项目，实现项目自平衡是比较困难的。在实施该类项目的时候，可探索使用“片区开发+项目周边土地注入”的方式，以商业地块价值及其运营产生的收益覆盖城市基础设施所需的巨大资金需求，则可实现项目投入和产出的平衡，目前该模式已在各地有进一步探索和创新，例如广州市探索推行创新轨道交通投融资模式，将轨道交通用地及沿线经营性用地以土地使用权作价出资或者入股方式供应给轨道交通建设主体以实现项目建设投资平衡 [7]。地方政府在片区开发规划时，还可以探索导入生态环境导向的开发模式（简称“EOD”模式），除将周边土地注入作为平衡项目收支外，可以尝试关联收益性较好的项目进行组合开发，例如城乡供水排水一体化、矿山采挖与交通隧道建设相结合开发、河沙开采配套周边城市市政道路建设等等。各级政府在制定片区开发规划时，可先梳理储备项目，根据经济测算分类组合、评估分析，探索此类以综合现金流平衡项目总投资的新型投融资模式。

四、结语

综上所述，为满足时代发展的要求，城市基础设施建设项目投融资模式的改进和创新对推动城市基础设施建设发展具有重要的现实意义。目前我国城市基础设施建设项目普遍存在资金缺口大、市场化融资能力弱、体制不健全、投融效率不高、投融资主体地位不明确等问题，可通过完善投融资法律体系、推动融资平台公司转型、构建多元化融资体系及创新多样化融资模式等方式来改进，创建良好的城市基础设施建设项目投融资环境，进一步推动我国基础设施建设向高标准、高品质、高效率方向发展。