国有企业采购注意事项及关键问题分析

一、国有企业采购的四类常见问题

通过近年来国有企业采购专项检查结果发现，国有企业采购活动往往存在着各种各样采购不规范的问题，本文梳理了以下四类常见问题：

（一）采购方式选择不规范问题

1.应招未招

依法必须进行招标的项目，未采取招标的形式，且未能提供合理的证据。应招未招的情形，违反了招投标法等国家法律法规的强制性规定，问题性质和后果比较严重，国有企业采购应杜绝该类问题的出现，做到应招尽招。

2.应公开未公开

按照法律法规或国有企业内部的采购管理规定，应该采取公开征集供应商的形式，却采取了邀请的形式，且未能提供邀请的充分依据和邀请供应商名单来源的合理说明。国有资金控股或者占主导地位的法定招标项目不采用公开招标的，违反招标法和国家其他法律、法规的强制性规定。国有企业为实现阳光采购，应尽可能采取公开招标的形式，即使为非招标项目，也应尽量采取公开的形式开展采购活动，实现最大程度的公开[1]。

3.采购方式随意变更

依法必招项目在第一次公开招标活动失败以后，直接变更为非招标方式，且未能提供变更采购方式的相关记录文件。按照招投标的规定，依法必招项目在首次招标失败后，应当分析失败的原因并作出相应的优化调整后，重新进行招标。重新招标失败可以改为其他采购或发包方式，但是应按照法律法规或者是国有企业内部的采购管理规定履行相应的审批程序。

（二）采购文件编制不规范问题

1.前后不一致、条款存在歧义或重大漏洞

因为采购人员不够细心，采购文件经常出现前后不一致、含糊不清或存在重大漏洞和错误。这种问题，往往会给后面的采购活动留下隐患，招致不必要的争议或异议。可以通过多人校审来降低前后不一致等低级错误的发生。

2.未使用国家标准文本

依法必须进行招标的项目，在编制资格预审文件或者招标文件时，未按照法定要求，使用发改委及有关部门制定的标准文本。或者是选择了与采购项目类型完全不相符的示范文本，例如，某服务类采购项目，却选择了货物类的标准文件范本进行编制。

3.非招标采购文件章法不足

采购人员在开展非招标采购工作时，由于找不到相应的采购文件范本，要么直接套用招标类的文件范本，要么按照个人的理解进行编制，采购文件的逻辑性和专业性较差。有的非招标项目采购文件过于简单，而且错误和漏洞较多[2]。

（三）采购程序实施不规范问题

1.招标的时限不能满足法定的要求

招标文件的发售期，不满足法定的最短要求5天；招标文件的发布之日至投标截止日，不满足法定的最短要求20天；对于招标的文件进行的实质性的澄清或者修改，不满足法定的最短要求15天；中标候选人的公示期，不满足法定的最短要求3天。

2.未按照采购文件的规定组织开评标的活动

开标活动在采购文件规定的投标截止时间后几天举行，未作相关的采购文件的澄清与修改；在投标截止的日期之后，依然接收了迟交的投标书；截至投标截止时间，提交的投标文件虽不足3家，开标的活动仍然进行。未按照采购文件所规定的评标标准进行了评标；法定必须招标的项目，评标委员会的组成不符合招标投标法关于成员总人数不得少于五人，技术经济的专家不得少于委员会总数的三分之二的规定[3]。

（四）采购资料归档不规范问题

采购归档往往存在着归档资料不完整甚至缺失、归档不及时等情形。采购过程中的关键采购环节或者是特殊事项未留存书面记录，无法形成采购活动的闭环。

招标采购活动有招投标法做指引，而非招标采购活动则主要根据企业的内控制度来开展。在采购专项检查中发现，关于非招标这一块儿，制度本身也存在着缺失或者是不健全的问题；其次，巡视、审计、监察机关要求采购人对非招标采购的程序也要规范管理；再者，无论对于招标还是非招标，合法合规采购是国有企业提质增效的要求[4]。

二、国有企业采购的六个关键事项

鉴于上述采购检查结果出现的诸多不规范问题，本文接下来探讨国有企业招标和非招标采购活动需要重点关注的六个关键事项。

（一）关键事项之一——采购原则

1.招标原则

对于招标项目来讲，必须要按照招投标法的规定，严格遵守“公开、公平、公正和诚实信用”的原则。这是招投标法立法的精神，也是开展招投标活动的底线和根本原则。

2.非招标原则

对于非招标项目来讲，国有企业可以参照招投标行业协会提出的“物有所值、公平高效、透明规范和诚实信用”的非招标采购原则。

国有企业采购应加大采购各环节中信息公开的力度，尽量公开化，透明化。通过公开，可以降低采购风险和供应商的不满度，同时也可以营造企业良好的采购环境。

（二）关键事项之二——采购依据

1.国法层面

主要包括《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等相关规定。这是国有企业开展招投标活动的上位法和根本依据。

2.家规层面

主要包括国有企业所属集团公司发布的采购管理规定、国有企业所属上级单位发布的采购管理办法、以及国有企业自身发布的采购管理制度及程序。这是国有企业采购实施的最直接依据。

（三）关键事项之三——采购方式

1.采购方式类型

（1）招标方式：公开招标、邀请招标。

（2）常见非招标方式：

政府采购：竞争性谈判、询价、单一来源、竞争性磋商。

中国招标投标协会：谈判、询比、竞价、直接采购、框架协议。

中国物流与采购联合会：谈判、询比、竞价、直接采购、框架协议。

国有企业采购管理规定中约定的非招标采购方式。

2.依法合规选择采购方式

采购方式的选择，应依据国法和家规的要求，根据每种采购方式的适用范围，合法合规合理地选择采购方式，既要确保合法合规性，也要考虑降本增效问题。如需变更采购方式，应按规定履行相应的审批手续。如为招标项目，宜采取公开招标的形式，如为非招标项目，宜采取公开征集供应商的方式。国企采购应注意降低或避免使用邀请采购或紧急采购的情形。

（四）关键事项之四——采购文件

凡事预则立，不预则废。采购活动的成与败，关键在于采购文件的策划。采购文件编制的重点和难点主要表现在以下四个方面：提出明确且完善的采购需求、设置符合项目特点的资格条件、合理选择和制定适宜的评标办法、有针对性地编制合同条款。上述四个方面也是做好招标策划的关键条款。在设置上述条款时，首先要考虑合法合规性，其次还要考虑如何达成采购目标，最终实现国有企业采购降本增效的要求[5]。

（五）关键事项之五——采购程序

由于谈判采购和其他采购方式相比，增加了谈判和多次报价环节，本文以谈判采购为例，梳理常规主要采购程序如下：

制定采购计划→编制采购文件→发出采购公告或采购邀请函→发布采购文件→组织供应商踏勘(如有的话)→澄清或修改采购文件(如有的话)→成立评审委员会→统计保证金的递交情况(如有的话)→接收供应商的应答文件→初次报价公开(如有的话)→初步审查→谈判→最终报价→最终报价公开(如有的话)→详细审查→候选成交供应商推荐→审查报告的编制→公开发布评审结果(如有的话)→确定最终成交供应商→发布成交通知和结果通知→签订合同。

采购程序的各个环节，均应当严格按照法律法规和采购文件的有关规定执行，确保采购全流程合法合规。

（六）关键事项之六——采购归档

采购归档工作应严格按照国法和家规的档案管理的有关规定，及时开展采购全过程资料的整理、归档，保证采购全过程可追溯。

1.档案管理的有关要求

2020年6月20日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议对《中华人民共和国档案法》进行了修订，国有企业应根据国法的新要求，及时制定或修订本单位的档案管理制度，加强档案管理、档案信息化建设以及档案监督检查工作。

2.采购过程资料

本文通过采购各环节产生的数据文件，梳理了以下主要采购过程资料清单，为国企采购活动留存采购记录提供参考。采购过程资料清单包括但不限于：1）采购立项及相关审批文件；2）采购方式审批文件；3）资格预审文件、公告截图、评审报告、结果通知（如有）；4）采购文件；5）采购公告截图或邀请书；6）采购文件发售记录文件；7）采购文件的澄清或修改通知（附回执确认）（如有）；8）转变采购方式的审批记录文件（如有）；9）评审专家抽取记录（如有）；10）响应文件接收表；11）响应文件开启记录表（如有）；12）评审报告；13）评审结果公示网页截图（如有）；14）成交通知书及成交结果通知书；15）响应文件；16）异议、投诉处理文件（如有）；17）合同文件；18）电子文件；19）音视频资料；20）其他相关文件。

三、国有企业采购合法合规的四项措施

（一）提升采购执行力

国企采购应严格按照法律法规以及企业内部采购管理制度和办法等实施采购。既然国法和家规都有明文规定，就应依法依规行事、按章操作，保证贯彻和执行过程中不走过场、不流于形式。国有企业采购人员，既要懂法，还要守法。规章制度得不到执行，就会沦为摆设，失去了应有的意义。提升采购执行力，是合法合规采购的重要保障[6]。

（二）提升采购专业化水平

通过对采购专业知识培训和学习方面的加强，使采购管理人员和一线人员的专业技能得到提高。对于采购人员理论知识方面，进行定期组织热点时下案例分析培训，让采购人员对国企采购有更深入的了解；对法律法规和采购制度的宣传要加强贯彻，要让采购人对于自己的工作行为通过法律进行自觉约束。培训方法要根据采购人员的工作条件采取合理的方式。例如，通过系统的培训机构，以总部集中采购中心为牵头部门，统一分布国企所有采购相关系统，定期组织下属单位以远程会议或现场会议的形式进行学习。现场学习，更有助于保证系统学习的全面覆盖。建立健全绩效考核体系，丰富集中采购绩效考核内容，将单一需求部门的采购节约率和满意率扩大到经济效益、社会效益、生态效益等综合指标。

（三）提升采购风险意识

提升采购风险意识，建立健全采购风险防控机制。采购实施的各个环节和各个岗位，都需要具备采购风险意识，国有企业可以有针对性地，就采购重点环节、采购关键岗位制定相应的风险防控机制。采购人员如果没有足够的风险意识和保密意识，给投标人或其他利害关系人泄露采购活动信息，将会导致一些不必要的异议或投诉。国有企业可以采取制度与科技手段相结合的方式，防控采购风险。

（四）委托专业的代理机构

委托专业的代理机构，提高采购质量，降低采购风险。术业有专攻，采购人也不可能面面俱到，专业的代理机构可以弥补采购人有关专业知识和经验的不足。通过委托，专业的代理机构更有助于采购人实现提升采购执行力、提升采购专业化水平、提高采购风险意识，从而进一步保障采购活动合法合规。

四、结语

国有企业，是国民经济的重要支柱，是我们党执政的重要基础，承担着实现国有资产保值增值的重要责任。国企采购规模庞大，对于招标和非招标采购市场的规范和透明，具有示范和带动作用。国有企业合法合规采购，是廉洁风险防控建设的重要内容，对于提高国有资金使用效益，降低供应链采购成本，促进廉政建设有着非凡的意义。