公共部门人力资源管理外包问题研究

随着经济社会的发展和管理理念的创新，公共部门的工作职能逐渐由传统的全能政府向有限政府、高效政府转变。职能转变和社会需求调整要求公共部门把主要的精力和资源投入到核心业务管理上来。由此可见，通过服务外包的方式将一部分基础性人力相关工作委托给外包服务商是实现政府转型的必经之路。

一、人力资源管理外包概念的提出和发展

（一）人力资源管理外包概念的提出

“人力资源”的概念来源于管理学大师德鲁克，他认为，人力资源是具有“特殊资产”的资源，人力资源拥有当前其他资源所没有的素质，即“协调能力、融合能力、判断力和想象力”。随着经济社会的发展，社会组织规模日益复杂，社会分工多样性、精细化、差别化突显，对社会人力资源的培养和管理提出了更高的要求，与之相对应，人力资源管理的内涵也越来越丰富。现阶段的人力资源管理涵盖了战略制定、组织激励、文化塑造、组织招聘、绩效考核、报酬发放的全过程。

“外包”的概念是来源于《企业的核心竞争力》一文，意为“外部寻源”，即组织引入外部机构完成部分非核心业务，以实现节约成本、善用资源、获得专业服务等目标。企业是最早引入和践行外包服务的社会组织，通过委托具有成本优势和专业知识的机构承担部分或全部本企业非核心的业务，以集中优势，强化企业核心竞争力[1]。作为管理外包的重要组成部分， 人力资源管理外包涉及到整个人力管理环节，包括人力资源规划、制度创新、流程整合、员工满意度调查、薪资发放、员工培训、企业文化等各个方面。

(二)人力资源管理外包概念的发展

人力资源管理外包服务产生于上世纪市场全球化、组织大变革的背景下，并逐步成为企业精简组织结构、节约支出成本、提高运营效率的一种有效管理模式。通过将部分人力资源管理项目外包，可以在很大程度上减少组织对于在一些基础、性程序性工作上所投入的人力、物力、财力，并能够对过于庞大的组织规模进行精简，优化组织结构，使相关组织、部门从繁杂的工作中解脱出来，将更多精力集中于主营业务和核心优势上，从而提高组织效率，创造更多的企业效益和社会价值。

从目前企业实践来看，人力资源管理外包在企业发展中日渐成熟，取得了良好的成效，得到了长足发展，已经形成了巨大的规模产业。但外包模式也存在着诸多问题，例如信息泄露、人员流动频繁、员工双头管理、组织目标落实不到位等问题，因此对待人力资源管理外包，必须辩证看待，提前预判，审慎选择。

（三）公共部门人力资源管理外包现状

公共部门是指被依法授予公共权力，以维护社会公共利益为目标，提供各项公共服务，管理各项社会公共事务的政府机关和事业组织。除了具备人力资源的一般特性，受国家政权组织自身的性质的影响，公共部门人力资源又具备一些特殊属性：1.政治性。国家和公民将公共权力让渡给公共部门，由于公共权力所具有的的公共性和稀缺性，使得公共部门在社会发展中起着至关重要的作用。作为权力机关，要行使好公共权力，公共部门人力资源相较于普通社会组织必须拥有较高的政治素养、理论水平、法制观念和政策水平。2.道德品性。公共部门掌握公共权力，并为公众提供服务，这种紧密的关联性导致了政府地位和形象将与公共部门的人力资源行为及结果直接挂钩。因此，相较于普通社会组织，公共部门对于人力资源的政治品德和职业道德素质要求更高。

在新公共管理的改革的国际大背景下，政府改革吸收借鉴了新公共部门理论学说，并融入到组织机构改革创新实践中，对公共部门的组织结构和服务输出产生了重要影响。受我国经济社会发展现实的影响，我国的人力资源管理外包起步较晚，且主要集中于企业组织，公共部门的人力资源管理外包的发展广度和深度都尚有很大的发展空间。由于公共部门在工作性质、工作内容、服务对象等方面与企业存在较大差异。不同于企业的逐利性市场化选择，公共部门对人力资源外包服务商的选择需要更加谨慎，在业务能力、服务水平和人员素质等方面应提出更高要求。对于仍然处于起步阶段的人力资源管理外包这一新兴行业来说这既是巨大挑战也是难得的机遇。随着我国人力资源管理外包行业不断发展壮大、专业化程度不断提高，公共部门对人力资源管理外包逐渐产生浓厚兴趣和意愿。目前，公共部门人力资源工作主要包括工作分析、员工招聘和培训、绩效考核、薪酬福利管理以及员工关系、组织文化等多方面的内容[2]，其中基础性事务工作包括工作分析、员工招聘、绩效考核、薪酬福利等，这些工作多是常规性、程序化的，可进行外包运作，而人力资源管理中的关键环节如组织文化、重大人事决策等关系到组织核心竞争力的工作，仍然需要公共部门严格把关，不适宜全部投入到外包市场中。

二、公共部门人力资源管理外包的必要性

(一)提高公共部门服务水平

随着市场经济的发展，作为公共部门也面临着诸多市场化的考验，只有有效整合公共部门的人力资源，才能最大化的实现组织效能，更好的提供公共服务。作为社会组织，就公共部门掌握的社会资源来说，人、财、物等各项资源是有限的，具有竞争性的特征，同时公共部门的服务对象非常广泛，个体需求之间又存在差异的，既有共性需求也有个性要求。因此，公共部门在实际管理过程中往往有所侧重，难以给与所有的服务对象以同等程度的关注[3]。因此公共管理部门将人力资源管理一些基础性的工作外包出去，集中精力提升服务质量和服务效率，从而增强民众满意度和幸福感。

（二）降低公共部门人力资源管理成本

改革开放以来，在市场经济和全球化的影响下，我国行政部门及事业单位进行了多次体制机制改革，取得了一定的成效，但公共部门的一些顽疾却始终没有得到解决，例如机构重叠、人浮于事等问题仍然是公共部门改革的重点。据统计，我国的行政管理支出金额庞大，是世界上占财政支出比例最多的国家之一[4]，有相当比例的社会资源投入到了公共部门中。这也无形中加剧了公共部门体量过大、机构冗杂、结构混乱的情况，人员分工不清、责任不明、多头管理等问题时有发生，从而产生了浪费公共资源、拉低行政效率的弊端。通过人力资源外包能够显著提高资金使用效率，削减人力资源管理成本，简化组织机构，从而减轻行政负担，提高组织工作效率。

（三）创新公共部门人力资源管理模式

经济基础决定上层建筑，经济社会的发展必然带动管理技术的革新，二者是相辅相成，相互促进的关系。在当前的经济发展模式下，新的管理方法和管理模式层出不穷，适当的吸收利用全新的管理方法，致力于建立多元化的人力资源管理模式是公共部门改善和提高公共服务品质的重要一环。通过将人力资源管理方面部分工作内容交割给外包服务商管理，一方面能够精简公共部门组织结构，有利于搭建更清晰的组织架构，方便推行科学有效的管理模式，另一方面也可以利用外包服务商先进的管理经验带动整个公共部门人力资源创新，由部分撬动整体实现公共部门管理层面自我革新。此外，在服务外包的过程中，外包机构可以利用其专业知识和管理手段，帮助公共部门进行客观、科学的工作分析，在人员招聘及培训、绩效考核、组织文化建设等方面提供更加专业的指导。公共部门负责人可以借鉴并利用外包服务商先进的管理理念，并与本单位实际情况相结合，建立多元化、科学化、高效化的人力资源管理新模式。

（四）获得专业化的人力外包服务供给

外包服务商的核心竞争力在于具备专业化的管理团队和更丰富的实践经验，可以根据公共部门的不同需求提供针对性的外包服务，尤其是针对财务、法律、工程技术等专业化较强的领域，通过服务外包能够高质高效的的完成公共部门繁琐的事务性工作。在提供服务的同时，外包服务商也能够为公共部门提供专业的技术指导，尤其在员工招聘、培训等方面能够为公共部门人力资源管理提供全面、专业的服务，有助于公共部门建立更加专业、更能适应需求的人力资源管理机制[5]。

（五）吸引并留住优秀人才

在新时期政治体制的改革过程中，公共部门要实现良性发展就必须解决好如何吸引并留住人才这一关键问题，公平的用人机制、合理的薪酬体系、完善的奖励机制以及良好的工作环境等方面是吸引并留住人才的基本要求。而公共部门受制于传统的人力资源管理体制，在人员晋升、薪酬福利等方面往往还是以年龄、资历、学历等硬性指标为主要评判标准，弹性指标较少，重资历轻实绩，对人才的吸引力相对较弱。通过外包服务商进行专业的人力资源管理变革，建立畅通的上升渠道，强化绩效管理，丰富培训内容，为优秀的人才提供充足的上升空间和精神上的归属感，令员工体会到用人单位的用心之处，提高员工的满意度，减少人员流动。

三、我国公共部门人力资源管理外包中存在的问题

（一）“同工不同酬”导致身份认同危机

我国公共部门引入人力资源外包后，通常是实行双轨制对不同的工作人员进行管理，在公共部门内部无形中将人员划分为不同的身份，通俗的说即是否有正式编制对部门内工作人员起到重要的认同作用。再加上管理制度不完善，很容易造成外包人员身份认同危机。除去个别项目外包标准较高，普遍来说外包人员的薪酬待遇往往低于内部员工[6]。而且由于现行体制限制，外包人员的上升空间往往有限，晋升渠道单一，高级岗位数量较少。身份不认同、同工不同酬一方面影响了外包人员的工作积极性，工作态度上只求安稳不求创新，工作态度敷衍了事，另一方面也导致了人员流动性较大，为寻求更好的工作机会而频频离职，影响了工作的连续性，拉低了工作效率和工作质量。

（二）监管机制缺失导致执行不到位

目前公共部门还未建立完整的监管机制，缺乏有效的监管手段对整个外包过程进行监管。在选定好人力资源外包服务商后，通常是由服务商委派相关工作人员接手工作，对于工作人员日常的表现和工作完成度没有行之有效的评判标准，缺乏针对外包服务商的评价和反馈机制，导致整个外包过程无法形成闭环管理。在人力资源外包过程中，公共部门由于人员精力受限，不能随时掌握外包过程中的所有情况，再加上对外包商业务能力了解不足、与外包商沟通不及时、不到位等因素都会影响工作的执行和落实情况，甚至严重影响社会公共利益和公共部门形象。

（三）外包服务商水平参差不齐

近几年，服务外包行业迅速发展，市场规模不断扩大，需求量不断增加，整个产业发展如火如荼，人力资源服务机构如雨后春笋，大量涌现。然而疾速发展的背后也存在着诸多问题，由于行业发展前期起步较晚，后期迅速扩张，大量人员涌入行业，导致人员素质和专业能力良莠不齐，外包服务商盲目扩张、市场定位不准确、同质化竞争激烈也导致了外包服务商人员流动性高，市场稳定性差，影响了服务的节奏性和连续性。从目前来说，我国服务外包市场鱼龙混杂，良莠不齐，能够提供综合性、全面性服务的机构并不多，大部门外包服务商只能提供基础性、程序化的外包服务，导致公共部门在选择相关人力资源外包服务商时，难以一次性选择到合适的外包服务商，浪费了精力和资源。

（四）缺少系统化的法律规范

我国人力资源管理外包发展迅速，但作为社会改革的新生产物，国家尚未针对公共部门人力资源外包运作方面建立起配套法律规章，因此容易因双方地位不平等而导致影响外包服务效率[7]。在实施人力资源管理外包期间，公共部门既是外包服务的购买方，又是社会公权力的实行者，很容易先入为主地在外包关系中占据主导地位，导致原本平等的合作关系变成一家独大，无法保障外包商的合法权益[8]。此外，权责模糊也容易导致在外包过程中外包服务商的决策不利或管理失当、双方意见分歧等损害公共部门工作效率甚至公共部门形象的现象发生。由于相应法律规范不完善，外包服务的双方在处理争议或纠纷时常常陷入尴尬甚至敌对的状态，这既影响了外包服务效果，也影响了外包市场的良性运转，导致双方权益受损、难以发挥人力资源外包的优势。

 （五）外包管理与公共部门组织文化难融合

公共部门行使公共权力，以管理社会公共事务、服务民众为主要目标，组织文化突出公共性和公益性，而人力资源外包服务提供者通常是私营企业，相较于公共部门其组织文化更加突出市场性和逐利性，因此不同的组织文化的差异很容易在外包过程中产生碰撞和冲突，容易导致外包工作人员无所适从，进入公共部门的外包机构人员面临这种文化差异，若不能尽快转变适应，容易产生消极懈怠，甚至是不满情绪，会影响到公共部门整体服务质量。因此，在前期的外包方案设计方面，就要充分考虑到组织文化融合方面，既要符合公共部门组织文化理念，又要考虑到工作人员心理落差，制定出更加符合实际需求的实施方案。

四、完善公共部门人力资源管理外包的措施

（一）转变现有的人力资源管理外包理念

受传统人事管理理念的束缚，公共部门对人力资源管理仍然缺乏足够的认识和关注，人力资源管理往往在组织中属于从属地位。而在新公共管理模式中，人力资源是公共部门最为重要的资源，是组织发展的基础和关键，因此通过合理的利用外包资源优化人力资源配置是提升部门核心竞争力的重要途径。可以参考借鉴中外企业中较为成熟的外包管理模式和先进经验，依据实际探讨适用于公共部门的人力资源管理外包的发展路径和操作模式，逐渐由“执行者”和“辅助者”的传统政府角色向“合作者”和“监管者”的新角色转变。在知识经济时代，着眼于提升人力资源综合素质，充分利用市场机制，合理协调利用内外部资源，提高公共部门工作质量和服务水平。

    （二）建立健全监督管理机制

    在引入人力资源外包管理之前，公共部门应对组织内部人力资源管理现状进行梳理，客观分析组织需求，并对本地人力资源外包市场进行调研，对多家外包服务商进行多维度比较，选择最符合需求的服务商进行合作。可以采用市场化招标模式，提前发布标的，吸引多家服务商竞标，公共部门依据本部门需要制定合理招标要求，以获得最贴合实际需要的外包服务供给。在实行人力资源管理外包服务过程中，应该加强前馈控制，与外包服务商积极进行沟通交流，使其充分了解公共部门的外包目标和外包要求。公共部门可以借鉴目前很多企业的成功经验，利用信息技术对外包活动可能出现的情况进行预测评估，据此做好风险规避和预警。针对性提出可行方案，形成完整的闭环管理。可以要求外包服务商建立定期汇报工作内容及工作成果，根据汇报材料与工作中的实际考察情况，由公共部门组织评估小组来充分评估外包服务商的工作态度和工作能力，并制定相关退出机制，根据实际情况适当调整或终止外包服务。

    （三）加强对外包服务商的支持和指导

行业协会是外部服务商实行自我监督、自我服务、自我引导的有效途径。通过支持服务商建立外包服务管理协会，引导行业协会制定规范行业秩序，强化行业准入机制，规范相关从业审批、资格认证程序，提高外包服务质量和效率。此外，还可以考虑建立行业资源共享平台，积极引导供求双方入驻平台，一方面可以为公共部门提供更多的选择空间和比价权，另一方面也可以为外包服务商提供交流借鉴的平台，既能抱团取暖，也能突显自身优势。平台能够实现服务提供和购买双方之间信息共享，可以制定相关“白名单”“黑名单”制度，通过市场化运作模式促进行业内行成良性竞争，充分利用各人力资源外包服务商的核心业务优势进行资源整合，优化人力资源使用效率。也可以采取一定的的激励手段，例如利益共享、按比例分成等方式等增加外包服务商内源性动力，形成密切相关的利益共同体关系，从而增进双方共识，增强组织凝聚力，为民众提供更好的公共服务。

（四）健全外包管理相关法律法规

 从长远来看，人力资源管理外包是公共部门自我优化革新的重要方式，如何将人力资源管理外包模式融入公共部门内的常规化运营中，将是一项常谈常新、任重道远的社会性课题。其中一项必然的举措是完善外包领域相配套的法律法规，将保障外包行为的实行条约以法律的形式固定下来。在保证人力资源管理外包服务供需双方关系良性发展的基础上，根据实际情况，理顺外包活动的各个步骤环节，制定出台一整套完善的法律法规，将双方的责任和义务、外包流程以及行业准入机制、运营机制、退出机制等规范固化，根据市场供求情况制定的人力资源管理外包价格指导线，明确界定各方利益纠纷责任，不断加强诚信体系建设，降低可能出现的信用风险，从而为人力资源管理外包行业的稳定发展提供有力的法律保障，促进公共部门良性发展，为民众提供更加满意、舒心的服务。

    基于市场经济和全球化的时代背景，在“新公共管理”浪潮的推动下，我国政府开始不断探索新的公共管理模式[9]，并开展了以公共服务市场化为重心的体制机制改革。在公共部门引入和实行人力资源管理外包是市场化改革的重要组成部分，也为后续的管理改革创新提供了丰富经验和发展思路。从实践来看，公共部门实行人力资源管理外包既有扎实的理论基础和现实依据，也存在时代选择的必然性。在公共部门人力资源管理外包的过程中，一方面要充分借鉴企事业单位服务外包的成功经验，引导好、利用好现有的外包市场和环境，另一方面也要着重避免相关风险，做好应急处置预案，保障公共部门人力资源管理外包安全、稳定、高效地运行。