基于新常态的政府财政支出绩效管理研究

通过不断地改革与发展，政府对财政的使用效率不断提升。如何进一步优化财政支出，是一项重要的工作。绩效管理，能够细化财政支出工作内容，降低财政方面的风险。因此，政府要充分了解绩效管理工作存在的不足，科学地开展绩效管理工作。

一、预算绩效管理与政府绩效管理的关系

从理论上讲，都是把绩效理念应用到预算管理与政府管理中，这是一个复杂的系统工程。政府绩效管理是指政府在使命、愿景、战略等基础上，构建一个循环系统，主要包括绩效规划、绩效监控、绩效评价和绩效回馈四大要素构成。

从立法基础上讲，2014年出台的新《预算法》和2020年《预算法实施条例》为我国的预算绩效管理工作带来了新的法律保障，2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》对我国的预算绩效管理提出了具体的指导思想、基本原则和主要工作[1]。在制度建设、管理程序、标准体系和执行标准等几个层面上，财政部对此进行了统一的规范。而目前我国的政府绩效管理还处于试验期，并没有在全国范围内建立起一个统一的、规范的体系，相关的法规体系也比较落后。在实际运行中，二者均经过了制度建设、试点推广、总结推广，现已初步建立起以党委为主导的政府绩效管理和由财政主导的预算绩效管理两大体制。

根据我国政府管理的组织结构和行政职能划分，各部门的绩效管理和预算绩效管理是政府绩效管理的一个重要环节。基于上述的分析结果，本文运用了管理会计学的相关理论，对部门绩效管理与部门预算绩效管理之间的联系进行了深入地探讨。在我国，由中央到地方共分为五个层次，即某级政府的部门绩效与部门预算绩效。

一是二者之间存在着一体两面关系。部门绩效管理是指各级政府机关依照“三定方案”规定的职能，将公共服务产品提供给社会的有效性。部门预算绩效管理是确保财政资金使用效率与效益的重要保证。这两个管理体现了一体两面的关系，即部门绩效体现了一个业务流程方面，部门预算绩效则体现了资金流动方面[2]。

二是二者在执行过程中存在着一定的一致性。部门绩效管理的主要任务主要有绩效的规划、监测、评估、反馈以及应用。部门预算绩效管理的主要流程是对绩效的目标管理、运行监测、评价执行、评估结果的使用。三是绩效规划与绩效目标的整合程度对部门预算绩效管理的执行有重要的作用。根据管理会计学的业财融合思想，部门给予公共服务业务和预算财务在事前规划、事中控制、事后评价的全流程结合，为提高管理价值链、实现绩效目标和预算执行双重控制提供了一条有效途径。

二、制度化的政府预算绩效管理的经济效益

政府预算绩效管理作为一种技术手段，更是一种价值观念，即公共部门在执行其所承担的义务。它包含了民主、责任、绩效等方面的内容，也就是公共价值。在预算绩效管理的政策制定和提供中，要充分反映公共价值，使公共利益得到最大程度地改善。

基于公共经济行为的绩效评价是公共投资与公共产出之间的比较，只有在产出大于投入时，才能证明其有效性[3]。我国对公共支出的测算和反应主要包括政府会计、政府审计以及政府预算绩效评价。政府会计是计量和记录公共资金的使用状况，是计量公共开支的投入。政府审计是为了检验其对公共支出的投入是否真实、合法、有效。

三、我国政府财政支出绩效管理存在的问题

（一）财政支出绩效管理体系不完善

当前，由于没有对政府的财政支出进行有效的绩效考核，也没有制定相关的政策，造成了政府对其业绩考核工作缺乏坚实的基础。在日常的政府财务支出绩效评估中，工作人员的主观评估是以工作人员的主观判断为主，而这一套单一化的考核模型使得绩效考核的整体效果更加具有不确定性，从而导致考核的效果失去了应有的指导意义。当前，我国的财政支出管理工作尚未建立起一种行之有效的绩效评价体系，而在建立绩效考核制度方面也存在着一定的缺陷。所以，在有关的财政支出工作中，没有一个统一的标准来判断工作的进展和效果，从而造成了政府的财政支出的随意性，从而阻碍了后续的绩效考核，这可能会影响到整体的评估进程。目前，部分部门已经对政府财政开支进行了评估，并构建了绩效评价体系。但是，因为不够科学、不够合理，难以在具体实施中对其进行更为精确的评价[4]。例如，某地方政府机构建立了一个政府财政支出的绩效评价体系，但是因为它只是一个表象，并没有真正的执行，仅仅是从表面上看，并没有明确其背后的利益关系，从而造成了财政支出的错位，对整个国家的财政支出管理产生了不利的影响。建立一套完整的政府财政支出绩效制度，对于提高我国财政的整体效益具有重要意义，必须通过不断地改进和优化绩效评价体系，使之更好地适应我国的财政支出管理，从而提高财政资金的使用效率，防止资源的浪费。

（二）没有一致的财政支出绩效评价主体

当前，我国财政支出管理制度尚不健全，评价对象的选择还需进一步完善。政府财政支出绩效评价主体的选择，直接影响到整个政府的绩效考核的走向和趋势。我国政府财政支出评价的主体是多种多样的，它涉及的人员和工作内容很多，涉及的领域也很广泛，涉及的部门也很多。所以，要实现绩效考核的整体协调，就需要一个有效的、明确的主体。但是，不同的政府财政支出绩效评价主体，其评价的内容和方法也不尽相同，不同的评价主体在评价的形式、经费使用和比重等方面都有很大差异。如果评价主体不明确，就不能对评价的过程和结果进行有效地预测，从而给政府财政支出的绩效管理带来了很大的难度，造成了绩效评估的不确定因素。我国的政府财政支出总体绩效考核体系不够科学、不够合理，影响了绩效评价的效果。

（三）预算执行不力，监管机制不完善

当前，在我国政府财政支出的绩效考核工作中，其最主要问题在于其实施效果差，没有高效的监督和制约机制。政府的财政支出是一笔巨大的开支，因为这些都是关乎民生的大工程，工程浩大，周期长，需要投入的资金也是巨大的，如果资金出了问题，那么就会造成巨大的损失。因此，提高资金控制的必要性非常重要。由于在实际使用中存在着一定的超支现象，如果超出了预算，将直接关系到项目的整体执行，也会对政府财政的规划和利用产生不利的作用。因此，如何有效地控制政府的经费运用，构建一个科学的财政预算制度，是当前许多工程建设的前期工作。当前，我国已建立了财政支出的预算管理体系，但是，在执行过程中缺乏对其进行有效的监控，使其无法对其进行及时的追踪。此外，因为国家财政管理非常严密，所以审核起来很困难，必须要通过一系列的审查来确保预算资金的安全和稳定。然而，当前一些部门对预算实施不够严密，存在着申请随意，预算使用随意的现象，造成了财政资金的混乱和资金混用的问题[5]。此外，在大规模的工程建设中，往往会产生大量的预算外的费用，从而造成整个工程的预算压力，使工程经费逐步短缺，超过了政府的预算，从而造成工程项目由于资金短缺而不能正常进行。

（四）财政支出的绩效管理结果的参考价值和实际应用水平低

对财政支出的绩效进行评价，对整个国家的财政支出有积极影响。但目前，由于我国政府的财政支出绩效管理在制度构建、主体确认、预算实施和监督等诸多问题的影响下，使得绩效评价无法成为衡量其效果的重要因素，其绩效评价的效果并不能达到预期的效果。目前，一些政府部门对政府财政支出的绩效管理进行了改进和优化，并给出了相应的绩效考核结果，但这种评价并不能满足政府对绩效考核的需求，而且政府也不能从这一结果中正确地预测未来一年的财政支出，也不能反映出当前财政支出的问题。究其根源，是由于我国政府的财政开支管理工作不到位，对其评价结果的真实性、精确度也不高。尽管一些政府部门已开始逐步完善绩效考核管理，但总体效果并不明显，难以充分发挥其作用，也不能作为未来工作的一个警告，从而让往昔发生的失误和错误在未来再次发生。不精确的绩效考核结果对未来财政支出的影响难以估量，这不但会造成前期的绩效管理浪费人力物力，也会造成后期的运用难度提升，同时也会给财政支出带来一定的误导。

四、提升政府财政支出绩效管理水平的策略

（一）改进财政支出绩效管理制度，提升绩效考核体系的公正程度

建立健全的绩效管理制度，是提高政府财政支出管理效率的重要途径。为此，必须进一步完善我国的财政支出制度。政府财政支出绩效管理工作人员要从编制考核目标入手，对目标进行细化，再进行深入的分析，评估分解出来的目标，以保证各国的基本制度在具体的财务支出中得以实施。这种从源头进行排查的管理方法可以让评价者对政府财务支出的各个环节有一个完整的认识，确保评价结果真实、准确，强化了对政府财政支出的积极作用和重要作用。同时，构建健全的政府财务预算绩效管理制度，可以使我国的绩效考核制度更加公正。在实施政府财务预算绩效的过程中，应明确评价对象、责任以及相关的权力。一些地方的财政部门把财政支出的绩效考核作为财务部门的工作，其实二者之间有着很大的不同。财政部门的职责之一是对经费的使用进行监督，这是政府在进行企业的业绩评价时所必需的。也就是说，被考核的人，同时也是负责考核的人，这种交叉的考核方法，已经失去了它的价值，它的真伪和精确度也受到了质疑。为此，必须设立一个独立的绩效考核部门，科学合理地评价政府的整体财务支出流程，从而保障其工作的独立性，保证评估结果的准确性和真实性。

（二）确定政府财政开支的绩效评估对象

目前，我国财政开支的业绩评价工作已经开始了，但是，因为绩效考核对象的多元化、模糊不清，使其在实践中难以实施。在现阶段，因此，在我国，如何确定政府财务支出的绩效考核对象，就成为了一个十分关键的问题。目前，我国的财政开支绩效考核是以部门为对象进行的。针对各职能单位，从财务、审计、项目管理、专家协助等几个层面对其进行了归类，使其成为一个高效的评价对象。在政府财务方面，可以将政府的财政开支绩效考核与有关部门的考核结果相联系，这样才能激发他们的工作热情，促使政府更好地执行绩效管理制度，明确相关部门在绩效管理中的责任，并加强与上级的沟通与交流。在确定业绩考核的对象上，可以从两方面入手：一是确定主体的归属，划分不同省、区、县的权限；二是赋予重大工程的审批权，主要是确定初始评估机构和对评价单位的综合报表。

（三）加大预算执行力度，强化绩效监管

新经济时代，政府对政府的财政支出控制日益严格，同时也加大了对预算的执行和监管。加强对企业绩效监督的三个重点：第一，加强对财政收支的控制，完善财政收支的管理体系。要加大对政府开支的调控力度，加大对公共预算经费的使用力度，加大对公共资源的合理利用力度。加强审计的财务预算，经过严格的审查，对工程的可行性进行了仔细的调查和分析，确定了所需要的经费。而且对于每个工程的进度，都要对资金的分配和要求进行精确的计算。然后再进行下一步的工作。第二，重点项目优先评估，优先保障重点项目优先级，确保重点项目优先级重于普通项目，保障财政拨款的有效利用。在工程的轻重缓急安排完成后，进行工程的预算管理，根据合约条款制定的预算，并严格执行有关的预算。从而确保在实施过程中，可以对预算进行高效的管理。同时，通过编制预算对项目进行实时、准确的监督，保证了资金的合理使用。另外，要将预算执行与业绩评价相结合，建立科学、合理的奖罚制度，并对严格执行的项目进行奖赏。第三，政府要实时了解财务动向。政府财政与社会运转直接相关，影响着社会发展走向，与我国大多数民生项目直接联系。

政府要提高对相关管理工作的重视程度，保证项目不同阶段都以管理制度为工作依据，促进管理工作发展。为了达到项目的预定目标，要接受严格的监管，为推进我国财政支出绩效管理、优化财政资金管理、推动社会经济不断进步，保障经济发展稳定。

（四）加强财政工作的约束力与制度建设

当下，一些地方财政支出存在一些问题，开展绩效管理能够提高行政管理水平，保证资金被有效使用。政府要加强相关工作管理水平，合理对其进行评价，以增强其对财政支出绩效考核结果的真实性、准确性。这种评价结果是对前期工作的一个总结，也是对今后的工作布局和管理的指导，从而增强财政工作的约束力，增强财政支出制度的构建。可通过增强财政工作的约束力，以提高财政支出的绩效管理水平。要了解创造财务支出功能的应用体系，完善相关支出制度。要以相关法律规章为依据，建立制度。同时提升员工法律意识，让大家了解开展绩效管理工作是有法可依的[6]。同时，要持续改进和完善企业的绩效管理模式，积极地评价和优化现行的财务管理方法和绩效考核方法，使企业的整体财务管理制度朝着更加优质的方向发展。要激发员工在工作中的动力，提高公众对他们的关注程度，强化对他们的监管。同时，对政府财政支出进行了数据化的管理，以推动绩效评价工作的实施，使数据更加准确。

（五）建立智能绩效信息分析技术平台

在大数据时代，国家治理和治理能力的现代化与信息化紧密联系在一起，特别是在信息化的今天，实现了国家治理的多元化、协同参与。将现代信息化技术应用于政府预算绩效管理，公开与分享政府信息数据，推动绩效管理，让公众和相关利益方了解绩效指标的实现和运作，确保业绩信息的客观性、安全性和及时性。例如，某省建立了预算管理系统，构建了一个网络化、一体化、高效的电子商务平台，它包括预算基础资料、预算项目库、预算编制、指标管理、预算执行和绩效评价等[7]。在同一系统下，财务、预算部门、各单位之间的业务协作，根据绩效预算管理的需要，编制、审核预算项目。实现了部门预算编制的在线审核和人员信息共享，并与已有的指标管理体系相衔接。通过建设智能化的绩效信息技术分析平台，一方面，将绩效管理模块嵌入到现行财务MIS中，使其与预算编制、预算执行、预算监督相结合；在此基础上，将绩效指标与绩效评估方法引入到绩效管理模块中，并建立了一套基于人工智能的绩效评价体系。将相关的管理办法固化在系统中，使不了解绩效管理的部门员工也能对其进行绩效分析，从而减少人力绩效分析的工作量，从而提高工作效率。二是建立新的绩效信息技术分析平台。在保密的基础上，对公众公布政府财务数据，方便数据采集、公众评审、数据统计分析，并将评审结果全面公布，及时反馈各部门、各单位。数据的上传与采集，均由系统自动设定，有效地防止了人为的影响。在不受限于时间、空间、宣传上，让收集资料的人认识到绩效评估的重要意义，并勇于参与。在调查过程中要注意保密，并对被调查者的调查结果和个人基本资料进行严格的保密。在此基础上，各部门建立了一个动态的绩效评价数据库，对各预算单位、各部门、各项目实施情况进行了实时更新。利用技术分析平台，准确了解政府总体开支的绩效，国家政策、项目、预算的实施状况，方便进行横向和纵向的绩效对比，为决策制定提供依据。

（六）开发绩效信息资源对接系统

政府会计信息是绩效评价的重要依据，而政府会计信息的准确性则是政府绩效评估的凭证。把政府会计和财政综合报表信息与预算绩效管理系统相衔接，建立一个统一的预算绩效评价体系，为编制全面的预算绩效分析提供了依据。政府的会计信息是政府的一项重要内容，它的作用是建立在政府的基础上的。西方国家在进行政府会计制度改革的同时，也在进行绩效预算改革，并逐渐形成了以权责发生制为基础的财务报告体系。然而，现行的政府会计信息系统还没有与绩效预算的衔接，其在绩效预算中所起的作用非常有限。我国的政府部门已经开始实行统一的政府会计标准，而政府的会计信息的口径是一致的，可以从一个特定的绩效环节入手[8]。研究建立财务会计信息和业绩信息的衔接体系，为企业提供量化的资产、负债、成本等信息，实现数据共享，方便专业技术人员进行绩效分析。实现政府会计信息与预算信息系统的互联互通，实现信息的共享；不仅要以绩效要求为指导，有针对性地改进政府会计信息系统。还要将政府会计信息数据纳入到预算绩效管理体系中，以厘清投入与产出之间的关系，有利于衡量和掌握各部门单位的总体支出水平。

五、结语

节约财政支出工作为政府节约了很多不必要的支出。在新背景下，要从公民权益出发，在日常工作中，要建设完整的绩效考核，提高工作效率，帮助人们提升生活水平，实现可持续的财务工作。