建筑类事业单位的内部控制有效性与优化策略分析

随着我国经济不断发展，政府对事业单位内控建设提出更高的要求。2010年财政部长提出加强事业单位内控建设，通过加快推进预算公开等措施提高财政资金绩效。但目前有些单位管理松散内控意识薄弱，部分单位存在管理制度不完善等问题。必须防范事业单位重大经济风险。以往内控工作中存在诸多风险逐渐暴露，加强事业单位内控建设非常重要。近年来我国建筑市场迅速发展，建筑类事业单位承担重要的基础设施建设任务，使事业单位面临广泛的风险。研究建筑类事业单位内控有效优化成为当前的重要任务。

一、事业单位内部控制研究

内控思想产生于18世纪，随着对内控理论的研究，内控受到企事业单位的关注。90年代我国市场经济快速发展，企业经营逐步规模化，内控重要性日益凸显。许多企业由于内控缺失造成巨大经济损失，企业内控理论实践不断完善，人们往往忽略了事业单位内控方面的发展。当前大部分内控制度理论针对企业提出，对事业单位组织内控不能提供有效依据。事业单位是国民经济发展服务者，其内控工作直接影响群众办事满意度。研究加强事业单位内部控制体系完善具有重要意义。

（一）国外内控理论的发展

   内控理论源于西方，其发展经理萌芽时期，内控结构时期，内控整体框架时期等阶段。1949年前内控牵制概念产生，要求部门不能拥有独自控制某项业务的权力，萌芽时期内控缺乏系统的理论。内控牵制分为机械牵制，实物牵制等类型。内控牵制有效避免错误的发生，成为有关组织机构控制的基础。1949年到80年代初内部牵制得到深入拓展，ICP审计程序委员会研究内控报告首次定义内控是组织机构采取相互协调的方法，用于检查会计信息准确性。1958年ICP重新定义将内控分为会计与管理控制。80年代后内控得到很大发展，1988年ICP发布审计准则公告首次以内控结构取替内控，内控结构包括环境与会计控制。会计制度从各项经济业务归集分类等方面规定。90年代后内控研究进入新的发展时期。

（二）国内内控理论研究

1996年美国注会师协会发布审计准则公告定义内控为企业董事会与群体人员实现过程，为实现财务报告可靠性，符合适用法律法规目标提供保证。科索报告提出框架思想得到企业的普遍认可，科索报告将内控扩展到企业运营各层面。2000年后内控发展进入新时期，美国国会通过SOX强调公司内控的重要性，从内外部审计等方面对公司内控规定。详细阐述公司管理者财务职责，建立明确公司审计委的作用。相比企业风险框架对内控影像深渊，拓宽内控领域内容结构，为企业内控管理拓展思路。80年代我国对现代内控开始研究，90年代后有关部门意识到内控的重要性，各部门颁布涉及内控的规定。2008年前内控相关制度文件存在监管部门各自为政，现行法律从不同角度对内控规范，制度规范原则性强等问题。

（三）事业单位内控研究

研制统一科学性的企业内控规范非常迫切，2006年企业内控标准委成立，2008年财政部等部门发布《企业内控基本规范》，包括风险评估与控制活动等要素。规范引发具有深远意义。内控规范为企业内控提供统一标准，为中国企业首次构建内控标准框架，为企业降低监管成本提供帮助。我国事业单位内控有关研究时间较晚，1996年后国家颁发《事业单位会计制度》等法规，新会计法提出广义的内控，指为保护资产安全防止纠正错误，制定实施的政策程序。随着事业单位内控的发展，财政部提出《行政事业单位内部控制规范（试行）》【2012】21号，为事业单位内控理论发展奠定基础。当前我国内控处于会计控制阶段，事业单位内控建立依据相关部门出台内控法规。

二、建筑类事业单位内控建设概述

  事业单位是中国组织机构管理独特模式，是利用国有资产开办从事科教文卫等活动的社会服务机构。事业单位责任是为国民经济发展提供服务，包括满足人们物质文化生活需求等。事业单位通过向社会提供服务加快社会发展，事业单位管理模式具有计划经济时代特征，国家拥有掌握全部资产。

（一）事业单位内控内涵

   建筑类事业单位内控目标是保证经营管理合法合规，促进单位实现发展战略。内控涵盖风险评估、信息沟通等要素。内部环境是重要基础，涉及单位组织结构、人员素质等方面。风险评估是对实现单位预定目标发生风险活动剖析，从目标设定到风险分析，达到风险分担规避。控制活动是内控的核心，确保管理层有效执行政策程序。建立内外部有效沟通信息系统，使有关信息确切的获取。内部监督是重要保证，真是评估确保内控恰当。内控包括会计控制与管理，内部管理控制专注于组织目标达成，会计控制强调对财产控制。内控制度是各机构为保障单位经济资源安全，协调具体经济业务行为，组织内部进行职责区分产生系列控制作用措施。

（二）建筑类事业单位内控的意义

   事业单位内控是对经济活动风险防范控制[1]。事业单位内控建立实施内控应遵循全面性等原则。事业单位通过内控程序实施职责分工制度，保证资产安全是实行内控的基本目标。通过内控制度建设督促健全内控制度[2]。内控制度是外部审计的基础，事业单位加强内控建设才能有效监管财政收支，事业单位资金来源为财政拨款，必须建立完善的财务管理内控制度。国家要求事业单位有效管控国有资产，充分落实国家政策。事业单位管理大量公共资源，事业单位反腐倡廉建设非常迫切，必须建立可行的内控制度遏制腐败发生。

（三）建筑类事业单位内控要求

  目前建筑类事业单位内控处于落后状态，国内外学者专家关注点大多从企业角度出发，推动内控在财务管理中的应用。随着事业单位职能扩大，作为服务性国家政策推动者日益受到人们的关注。企事业单位内控在目标性质等方面存在差异。事业单位内控情况复杂，不能直接套用企业内控要素框架，可以从企业内控内容中汲取精华指导事业单位内控执行。近年来事业单位内控目标趋于多元化，逐渐发展为对业务效率提高，内控理论出现专门化趋势，使得不同组织性质行业等角度内控研究成为必然。建筑类事业单位内控要求遵循全面性、适应性等原则。内控要贯穿于经济活动决策执行，经济活动控制包含单位各种措施，任何环节出现问题都会影像内控整体性。全面性要求事业单位上级领导到下级职工严格遵守内控制度。

三、建筑类事业单位内控现状分析

建筑业涵盖建筑产品生产有关服务内容。建筑安装事业单位是国家产业标准产业分类中的建筑业，承揽工业与民用建筑等工程生产经营的事业单位。当前我国建筑类事业单位管理中暴露出许多问题，为防范建设工程项目舞弊行为，建立完善单位内控体系尤为重要。传统内控主要以差错防弊为目的，随着项目管理手段的完善，建筑类事业单位规模不断扩大，建立适合建筑类事业单位内控体系非常重要。

2012年财政部颁布《事业单位内控规范》，要求建立内控制度[3]。目前建筑类事业单位内控建设存在很多不足。主要问题包括制度建设不完善等。内控制度未引起领导的重视，使得单位对内控存在误区，单位领导忽视内控在单位经济管理中的重要性。事业单位单位领导对资金管理使用要求停留于会计核算，忽视制度的运行监督。我国对事业单位内控建设发展迟缓，事业单位制定财务制度只能规范经常发生会计事项。目前建筑类事业单位缺乏完善的内控制度，由于无相关处罚措施等流于形式[4]。单位按要求建立预算业务等相关制度未结合单位实际，单位国有资产管理价值管理存在计量方法不科学等问题，国有资产事务管理实行国库集中支付制度，但存在制度不完善，账实不符造成资产流失等。

建筑事业单位内控问题主要表现为制度不健全，对内控认知度不高，内控制度执行力不够。业务层面内控在预算控制，政府采购管理、物资管理等方面存在许多问题。国有资产安全管理需建立有效的内控制度规范[5]。建筑类事业单位经常出现挤占会议费等经费。单位对财务部门认识停留于财务处理方面，财务部门无法实施对业务部门财务管理。单位部门预算编制达不到零基预算要求，年底预算结余过剩情况。

四、建筑事业单位内控优化对策

建筑事业单位内控问题普遍存在于事业单位内控中，建筑类事业单位生产经营具有工程项目金额大，建筑产品单件性等特点[6]。内控原则是对建立设计内控体系指导性法则标准，建筑事业单位内控体系优化需要遵循合规性、目标性等原则。内控是不断完善改进的过程，依据内控规范要求，设计建筑事业单位内控体系框架要素包括内控环境，控制活动与颞部监督。建筑类事业单位内控体系构建是系统复杂工程，需要有有效保障措施实施内控体系。通过健全治理结构，加权高层内控意识，完善监督机制等措施保障内控体系实施。

（一）建筑事业单位内控体系设计

   内控构成要素为实现总体目标设计，目标是风险评估的出发点，企业不能充分分析内控目标不能有效实施内控，制定合理的内控目标非常重要。建筑事业单位制定内控目标要明确单位本质，内控总目标应为确保单位整体有效性。建筑类事业单位内控目标依据建筑行业特点设定，总目标包括合法合规性目标，财务运营目标等方面。目标分解自上而下，目标实现过程及时反馈，目标计划要具有具体周密性，将目标实现活动有关事项及时反馈。及时分析未实现目标原因，采取针对性措施修改原来目标[7]。建筑事业单位内控体系包括风险评估，内部监督等要素。营造良好内控环境是内控建设的重要任务。机构配置、治理结构等严重制约内控有效实施。理想得到内控环境包括机构设置与岗位权责分配，可持续发展的人力资源管理。

（二）建筑事业单位内控实施

事业单位内控体系建设是确保国有资产安全完整的根本保证。目前单位内控建设存在许多问题，要通过强化教育培训等措施促进内控制度完善实施。首先应提高单位领导的内控意识，建立责任风险经济效益与负责人职务挂钩机制。《单位内控规范》规定负责人负责单位内控建立实施。

事业单位可以完善单位内控制度，需要重点加强国有资产管理制度建设。健全内控制度规范对各项资产的计价方法，成立资产管理小组进行监督，对国有资产管理做好协调工作。内控制度制定需要接受监督评价，内审部门对单位内控起到关键作用。内审部门应对审计决定及时跟踪落实，财务部门人员要透彻了解内控制度，提升单位内控水平。建筑事业单位内控体系改进需要从单位与业务层面入手，采取多方面控制方法结合，便于达到内控目的。事业单位内控中要建立不相容岗位分离制度，将授权批准与集体决策制度结合，从内部加强审计监督，建立可行的绩效考评制度。

建筑事业单位业务层面内控需要从收支管理，预算控制等方面采取有效改进措施。预算工作是事业单位工作的出发点，有效经济活动基础是实施内控的核心要素，规划单位年度预算报告，实现预算管理全过程控制。预算控制在经济活动中具有机构提前计划与事后反馈效果。要由财务部门牵头召开预算管理专题会议，向预算相关部门培训基本思想，提高财务人员对预算管理的认识，严格要求各部门执行年前上报情况，建立预算执行情况监控系统，对预算执行提出可行性建议。事业单位收支管理是业务开展的关键，事业单位财务收支优化可以从加强财务审核工作，提高日常财务检查工作频率，定期对往来科目查清等方式强化收支管理。

五、结语

  随着我国经济的不断发展，事业单位内控建设中出现很多问题。目前建筑类事业单位存在管理松散内控意识薄弱，对重大财务事项监管不到位，导致资金浪费失控，必须建立健全内控体系，保证国有资产安全完整。本文综述国内外事业单位内控理论研究，概述建筑类事业单位内控体系建设，分析建筑类事业单位内控管理存在的问题，提出建筑事业单位内控体系优化有效对策，为建筑类事业单位内控管理提供参考。