关于加强县级财政预算绩效管理策略的探讨

一、财政预算绩效管理的概念

财政预算绩效管理,是以一级人民政府的财政预算(包括收入和支出)为对象,并以政府部门的财政预算在特定时间内所取得的总体产出与成果为主要内容,以推动政府部门公开、透明、有效履职为目的而进行的绩效管理工作活动。

预算绩效管理作为政府行政绩效管理工作的重要内容,即以成本为目标而进行的绩效管理工作,是把绩效管理思想和绩效管理技术贯彻于政府预算编制、实施、监管的全过程中,并做到与政府成本管理工作有机融合的有效管理手段,是进一步推进政府公共财政制度改革、增强政府财政资金使用效果的创新方式,也是从根本上增强部门社会责任意识、进一步推动政府职能转换的重大措施。

预算绩效管理是通过引导预算部门单位和社会资本运用单位,在一定预算额度内为更多更好创造满足社会需要的公共服务商品和服务产品(数量、质量),以优化预算资源配置,从而提高政府预算的支出效益。预算绩效管理体系主要包含了事前绩效评估、绩效目标、绩效运行监控、绩效评价管理以及结果应用等构成要件[1]。

二、加强县级财政预算绩效管理的重要性

（一）有利于提高县级政府的管理水平

一般来说，县级政府参与的各项财政管理工作当中，财政预算绩效管理就属于非常关键的部分，通过县级财政预算绩效管理的落实，对于县级政府管理水平的提升有着非常关键的作用。 当前，随着我国社会经济水平与科学技术发展速度不断加快，传统的预算管理模式已经无法满足当下市场经济条件下各项工作开展的实际需求，因此需要将预算绩效评价体系建设作为一项重要内容予以推进。 特别是针对部分财力基础比较差的地方政府而言，在有效利用财政资金时，更加需要做好财政预算精细化管理，以此来提升财政性资金充分利用水平，让财政投入整体效益得到充分发挥。另外，基于良好的地方县级财政预算绩效管理，还能为公共财政管理系统起到非常关键的管理作用，使整个区域经济能够达到较为高速稳健的增长,对提高政府管理能力和施政水平具有十分关键的意义。

（二）可以满足县级公共财政创新发展要求

就县级财政来说,要想从本质上在提高其管理效能与服务质量，要保持财力的充裕度，有了好的物质基础，改革和发展工作才会顺利进行。目前，我国县级财政困难已经成为制约国民经济进一步健康稳定发展的重要因素之一，这也是社会各界广泛关注的焦点问题。因此，对于如何解决这一问题，相关部门应当予以高度重视。并立足于从长远发展的角度来研究，认为县级财政制度也应革新与完善现有公共财政管理方式，才能更大限度地满足未来中国经济与社会发展的需求。从一个角度进行研究，可以提升县级财政预算绩效管理服务的质量，更符合县级公共财政发展要求。而这也正是因为县级财政制度经过了根本性的变革,才使得公共财政管理服务质量和效能得到了进一步提高,从而能够为广大社会民众创造更为优质的公共服务。同时，在县级政府财政预算管理效率提高的基础上,也将有助于部门单位改变传统的思想观念，进而培养起良好的责任意识和工作能力,这样可以更积极主动的投身到财政预算管理的事业之中。

（三）满足财税体制改革的基本需求

近年来,随着公共财政管理变革的不断推进,县级政府必须积极构建完备的现代公共财政体系。特别是注重于协调开展财政预算绩效管理,通过财政预算绩效管理路径及其制度体系的建设与落实,以保障县级财政政策任务的顺利完成,促进财政投入的产生效益和运用效能的提高,进一步扩大财政投入的产出水平及其效益,从而形成较为健全的政府财税公共体系。

三、加强县级财政预算绩效管理的要点分析

（一）对县级财政预算绩效管理目标进行确定

鉴于县级财政预算绩效管理的成果，其和后期预算安排是否合理有着非常密切的联系。 而想要将这一工作做好，就需要对其进行完善和优化。因此在实际开展这一管理工作时，必须要以科学发展观为指导来实施。绩效管理作为县级财政预算管理最为关键的部分，其重要性不言而喻。对管理工作目标必须做出正确界定,以确保绩效目标能够达到相应的政策正确性和科学合理性。而针对于县级财政预算管理工作单位来说,则需要对各类绩效目标加以明确,达到对县级财政预算绩效管理目标的正确合理设定。不仅需要对财政预算管理工作的完成效率引起高度重视,同时还必须积极协调单位各业务部门配合工作,以确保影响相应的任务能够完成并正常执行。对在县级财政预算绩效管理中,能够对各种工作和角度管理工作做好整体贯彻,将之视为重点任务,以便对具体的工作任务加以进一步细分[2]。

（二）对管理模式的创新与全维度完善引起高度重视

要能够确保县级财政预算绩效管理能够进行有效发展,对管理机制革新工作具有十分关键的意义,同时也可以全方位地检验工作合理性，及时发现管理工作当中存在的新问题，第一时间采取适当的新办法来应对。 因此，基于提升县级财政预算绩效管理质量，尤其是对于相关工作人员而言，也必须要给予管理机制革新和全维度完善管理工作以足够的关注。在具体的管理革新项目中,也不能只是单纯的把计算机技术纳入到工作内容,而是必须做到把信息技术的优越性发挥出来。通过充分运用现代化科技手段，将现代管理思想应用到县级财政预算绩效管理中，使预算部门单位绩效管理程序，管理方式，质量管理体系及控制过程，均能显示出其相应信息化程度高，科学性强等优点。所以,做好该方面的管理工作,在此基础上进行有效变革,这样就可以适应于目前比较复杂的县级财政预算绩效管理[3]。

四、县级财政预算绩效管理存在的问题

（一）财政预算绩效意识有待加强

  预算部门单位主体责任意识尚有待加强,部分预算部门单位内部认定绩效管理工作是财政部门安排的管理工作,其负责主体便是财务人员,所以,在对应预算部门单位内部就是由财务人员承担了这项职责,但由于基层财务现状仍是财务管理工作繁重,无暇对绩效管理工作开展深度学习,同时部门单位内也缺乏明确指导绩效管理工作的制度办法,又缺乏业务股室的协调配合,使得预算绩效管理实施缺乏深入。

（二）对预算编制的监督力度不够

在过去的预算管理过程中对预算编制过程重视程度不高，对预算编制的监督力度不够，监督机制不完善，使预算编制手段不够合理，预算方法不够科学，编制过程只注重效率而往往忽视质量。县级财政部门没有制定明确的预算标准，更没有制定预算收支的分类方法，这不仅导致了监督的困难，也使得预算编制过程中出现预算金额不准确、预算流程不严谨等问题。其次，有些部门单位为了获得更多的预算拨款，故意为本部门单位的预算金额提高而忽视绩效目标，导致资金闲置，在其他部门单位的资金不能满足需要，资金严重短缺，不利于财政性资金的有效配置。

（三）绩效目标设置的细化量化度不够

目前，大部分绩效目标的制定是粗略的，一般来说，只有大纲不够精细。同时，绩效目标值缺乏制定依据和历史年度数据，预期效益的可实现性受到质疑。预算目标编制粗糙的原因是预算部门单位没有对申报项目的预期效益进行深入调查研究。也就是说，它没有完全掌握项目的总体情况。为了解决这个问题，只能进行粗略的设置，也没有制定行业绩效目标的标准化应用指南，因此，预算部门单位在制定绩效目标的过程中存在较大的主观性和随意性[4]。

（四）绩效管理人员专业技能有待提高

一是财政部门的绩效管理工作主要业务人员缺乏成绩管理工作的知识,在探索、学习、积累过程中,不少工作都仅仅停留在理论表层,缺乏深度。二是第三方绩效评价组织缺乏权威性。经过调查研究了解到,目前在县级绩效评价第三方组织大多是会计师事务所、咨询评估公司和高等院校等组织机构,受业务环境影响,在进行绩效评价建立的评价指标时,由于有关资金合规性、合法性方面的指标较多,因此存在着对绩效产生的质量效益、绩效成本控制和效益,产生的社会效益、经济性、受众满意度等方面评价不全面、不深入等情况,且绩效评价报告往往更着重于成本审计,无法提供具有建设性的意见和建议,从而达到了不成期望效益。

（五）缺乏完整的财政预算绩效评价指标

在我国社会主义市场经济快速发展的背景下，各国都在积极地探索和建立一些政府预算绩效评价指标，经过积极地推行，现在基本上已经初步构建了我国政府预算绩效评价指标体系。不过,由于绩效评价内容存在不同的特殊性,绩效评价的涵盖领域较多且差距较大,加上不少县区还没有能够形成完备的、与自身相适应的预算绩效评价指标体系,以及上级出台的工作制度也没有系统化,缺少针对性和操作性,造成县区没有健全的财政预算绩效评价指标体系[5]。

（六）未充分应用财政预算绩效评价结果

当前，一些县级财政尚未构建一套完整的财政预算绩效评价指标体系，财务预算绩效评价结果不能得到综合应用。 要想实现对政府财政资金绩效的准确评价，就必须建立科学完善的财政预算绩效评价体系。在实际工作中，应该从以下几个方面着手：一是建立健全预算绩效评价指标和方法；二是科学合理地确定绩效评价人员。 由于缺乏完善的指标体系和不尽合理的人员安排，将使预算绩效评价结果违背现实状况，再加上未有机结合预算安排计划要求，未采取有效的财政预算，控制措施，致使财政预算绩效评价结果很难发挥作用，很难实现财政预算目标控制任务。

五、加强县级政府财政预算绩效管理的对策分析

（一）增强对财政预算绩效管理的宣传

做好县级财政预算绩效管理,首先要加强宣传教育工作,提高财政预算绩效管理的意识。具体来说,可以从如下几个层面展开。县级财政应加强预算绩效管理的推广,通过培训会和学习座谈，使基层人员对绩效管理工作有了更多的了解，对绩效管理工作的重要性有了更深刻的理解，推动了他们参与到业绩管理工作中来。构建预算目标绩效管理机制，实现计划管理与绩效管理工作有机结合，应制定预算绩效监督管理具体操作细则，落实具体工作岗位责任，搞好内部协调，促使政府预算部门单位领导班子及相关人员树立“花钱必问效果，无效必问责”财政性资金绩效管理理念，形成预算目标绩效管理良好氛围，从而促进财政预算绩效管理顺利开展。 同时，还要加强绩效评价体系建设，为绩效考核提供客观依据，充分发挥绩效考核在评价结果运用方面的作用，使考核更有针对性，激励约束机制更加健全，更好地发挥绩效管理在提升财政管理水平中的积极作用。积极推进财政支出模式变革，结合各自实际情况，深入改革传统绩效管理模式，进一步优化预算绩效管理流程，进一步加强预算部门单位对于财政预算绩效管理相关政策内容的认识，以绩效管理模式改进为基础，重点解决“不会审核”“不会考核”等问题，切实提升县级财政预算绩效管理水平。

（二）对县级财政预算编制进行全面改革

预算部门单位在编制预算的过程中，要将预算编制工作与预算项目绩效考核联系起来。根据各部门单位的预算项目绩效情况分配资源，避免一些部门单位过于关心本部门单位利益而忽视其他部门单位利益的现象出现，县级财政部门要以科学透明的制度分配资源，做到各按其需，按绩效分配，在公正的前提下使高绩效预算项目及时得到政府的财政支持，从而达到对各部门单位的激励效果。县级财政部门要明确预算编制目标、财政支出目的和预期效果，对项目支出的使用进行筛选，限制不符合财政目标的支出，防止其进入预算编制环节。同时，县级财政部门在编制预算的过程中，要对绩效目标的实施进行具体规划，以便在以后的绩效评价中有依据可循。县级财政部门要把预算各阶段应完成的成果量化，定期进行考核检查，对预算全过程进行跟踪监督[6]。

（三）构建科学规范的财政预算绩效管理体系

在县级财政预算绩效管理制度的具体建设层面,必须确定县级财政预算绩效管理的工作重心。在财政预算绩效管理层面,必须坚持统筹兼顾,聚焦于经济社会工作的关键方面和解决民生的重点方面,对政府财力资源加以有效合理配置,坚持以财政预算资金的有效管理为主线,统筹考量财政预算资金的运营效率和管理水平、政府履职绩效、社会公众影响等多种要素,努力促进财政预算绩效管理水平的整体提高。需要通过逐步细化、健全的财政预算绩效管理控制、执行与监督、目标考核控制和预算绩效控制等程序,逐步形成健全的预算绩效评价和监督问责制度,推进绩效指标、绩效评价结果以及结果应用的及时披露,并接受外部监管,推动财政预算绩效管理水平的提高。

（四）完善绩效目标申报表，科学填报绩效目标

绩效目标申报表应符合实际情况，对三级指标进一步细化量化，制定的绩效目标要有清晰的定位，既要满足部门职能职责，又要满足可持续发展需要，同时要与具体内容紧密相关，预算支出执行范围，支出标准和预期效果要一致，绩效目标要符合客观实际情况，要尽量量化表述，既要对应规划期任务量，又要匹配经费额度。在设定绩效目标时，要经过充分的调查和科学论证，这符合本单位的客观实际。设定的目标可以如期实现。同时，绩效目标的设定需要有制定的基础，包括内部标准或外部行业标准。

（五）提高对事前评估工作的重视度

部门单位应高度重视事前绩效评估，以正确的态度对待事前绩效评估，对事前评估工作给予充分的理解和认可，避免评估工作中人设置障碍、按规定编制和上报绩效目标的狭隘观念，并积极配合财务部门开展事前绩效评估。这是预算部门单位的责任和义务。在做好部门单位绩效自评的同时，要加强对本部门单位项目申报和预算管理人员的业务培训，将预算绩效管理理念深入融入本单位实际工作。平时加强财务与业务部门的深入沟通，及时反馈项目申报过程中遇到的问题，避免“信息孤岛”。财务部门应指导该单位进行项目申报。

（六）构建专业的预算绩效管理队伍

要想有效提升县级财政预算绩效管理,还必须做好人才培养,着力建设一批专业化能力强、整体素质水平高的财政预算绩效管理团队。为此,县级预算部门单位有必要对原有在岗员工做好技术培训工作，结合财政预算绩效管理实际需求，有针对性进行专业知识训练，从而不断提高相关员工专业知识素养水平。 同时，积极开展培训班活动，对原在岗工作人员进行持续教育，定期邀请专家、学者进行讲座和培训，提高相关工作人员的层次专业知识。此外，还要通过各种形式和途径加强与社会公众之间的沟通联系，及时了解社会发展需求以及民众意见等相关信息，以便为新时期基层财政部门改革创新提供可靠依据。加大宣传力度，营造良好舆论氛围。此外，每个县级预算部门单位应形成一套科学，合理的工作制度，明确不同人员之间的职责划分，进一步完善内部组织架构，采用以业财融合为核心的工作方式，落实预算绩效管理，完成预算绩效管理职责逐步过渡，进而全面提升县级财政预算绩效管理水平。

（七）建立系统全面的财政预算绩效评价机制

为推动县级财政预算绩效管理效能的提高,就必须根据县级财政的实际状况,形成完备的全过程财政预算绩效管理制度,特别是形成健全的预算绩效管理机制。在事前,就必须对政府投资建设项目的可行性、必要性等开展实证研究,对经济效益、合理性、合规性等因素进行综合评价研究,从而科学地设定绩效指标,并确定具体的经济性、生态效益、社会效益和人民群众满意等绩效目标。在财政预算绩效的事中控制方面,应着力进行预算绩效目标的运行监测,着力对预算绩效目标及其计划运行状况实施动态的追踪控制,形成完备的预算绩效目标追踪管理机制,有效提升财政性资金的合理运用效果。在财政预算绩效的事后评价方面,应统筹考量计划目标绩效评价指标、投资目标绩效评价指标、控制绩效评价指标和产出目标绩效评价指标等,进一步加强绩效评价并提高对绩效评价结果的合理利用水平,把绩效评价结果与计划调整、转移支出等工作挂钩,认真履行财政预算绩效控制职责,以提高预算绩效目标的顺利实现。

（八）加强财政预算绩效评价结果的应用

县级财政预算绩效管理应强化绩效评价结果的应用,建立并健全相应机制,以提升财政预算绩效管理实效。首先,完善绩效评价结果反馈机制。县级财政在完成绩效评价后,应将绩效评价结果及时反馈到预算部门单位,指出在使用财政投入资金时出现的困难等问题。尤其对重点项目而言,县级财政应将评价结论上报至同级人民政府,以利于当地政府依据评价结论进行决定。其次,健全预算绩效评价机制,完善具体奖励政策。把绩效评价结果和下年度预算安排紧密结合起来,对评价结果好的建设项目,将在下年度预算安排中予以重要支持。对于评价结果较差的建设项目,则应在下年度预算安排中加予以压缩管理。通过形成奖惩分明的机制,增强预算部门单位对绩效管理工作的关注力度。再次,完善预算绩效评价结果的问责制度。财政部门应当制定支出与绩效管理的问责制度,按照"谁支出,谁负责"的方式,对绩效评价结果未能实现年初预定效果的预算部门单位主要负责人和项目责任人予以问责。最后,设立绩效评价结果的公示机制。县级财政要加强对预算支出信息的披露力度,让财政预算绩效管理受到社会各界监督,尤其针对重要的民生工程项目而言,要适时向群众公布信息,增强群众监督意识。

六、结语

目前县级财政预算绩效管理总体还处于发展阶段,在意识思维和管理模式以及评价体制上都还存在一些问题,因此县级财政预算绩效管理是一项相当系统的管理工作,其提升也是一项漫漫且复杂的工作过程,并不能一蹴而就。所以,要通过持续的发现新问题,适时调整财政预算绩效管理的措施,从思想上增强预算部门单位的绩效管理意识,在实际中构思和建设财政预算绩效管理的综合评价系统,从思想与实际两个方面结合去提高县级财政预算绩效管理,从而更好的服务于经济社会发展。