基于市场经济为基础的公共管理职能浅析

市场经济是我国经济体制中的重要组成，其能敏锐捕捉到各种市场信号，并根据市场信号快速做出反应和调整，以此保证市场供求关系的平衡。但是事物都具有两面性，市场经济在发挥职能的同时还存在一定的缺陷，需要借助公共管理职能对其进行调整。而重建公共管理职能，转变公共管理职能，是当下适应市场经济体质发展的重要任务之一，这也让更多人开始关注如何构建与市场经济体制相互适应的公共管理工作。公共管理职能主要是依托市场环境，公共产品与服务在运行中具有一定的职责和功能。本文就市场经济前提下的公共管理职能进行研究。

一、市场经济体制存在的主要缺陷

从本质上来说，市场化是一个与市场经济之间有着直接联系的范围，国内的相关学者在研究过程中对于市场化的理解存在不同分歧。在早期研究中，关于中国的市场化进程，有学者认为市场化进程所代表的是市场机制在经济建设发展中对于资源配置所产生的一种持续性增强作用。在市场机制中包含着竞争价格、利益、供求、风险机制等，这也是市场化理论概念的延伸。此外，也可以将市场经济体制看作是市场机制对资源配置上的一种功能体现，但在新时期的发展背景下，市场经济体制仍然需要不断的优化与调整。

市场经济体制下，市场参与者可以通过自由的竞争模式获得相应的地位和利益，市场中的微观主体可能会在竞争中感受到不同的压力，进而主动采取技术创新、转换模式等措施推动自身的发展，进而也推动市场经济的良好发展。市场经济中的微观主体在市场经济体制下的创新发展也推动了社会生产力的发展，推动了社会进步。但是市场经济体制也有自身的弊端，在调整市场经济的同时还存在很大的缺陷问题。

（一）市场经济体制无法保护竞争，消除垄断

市场经济体制下，自由竞争作为核心在调控市场平衡等方面发挥着至关重要的作用。自由竞争的作用能发挥到什么程度？这主要得依据完全竞争的理论假设前提下来进行评估。但是在现实的市场经济体制下，不同的市场参与者都处于不同的竞争地位，像一些成熟的大型企业可能因为占据一些关键性的生产要素致使其处于非常显著的成本竞争优势，一些拥有关键性的技术性的市场主体就可以保证其他主体无法加入到这个行业的竞争中来，即使进入行业竞争也无法在竞争中占据有利地位。有的市场主体为占据更大的市场份额，获取更高的经济效益，往往采取各种措施从而形成行业垄断。行业垄断的出现通常会导致这个行业的供求关系发生变化，导致产品价格发生重大变化，以至于价格调整机制无法发挥功能，影响整个行业的健康有序发展[1]。

（二）市场经济体制无法避免外部效应

外部效应是指一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益的情况。外部效应的作用可以对市场经济的发展起到促进作用，也有可能起到阻碍作用，我们可以分别称之为外部正效应和外部负效应。相关现象表现，市场机制下的调控手段是不能有效解决外部效应问题，尤其是外部负效应问题，因为人们是无法借助市场经济调控手段去管控工厂的随意排污现象，也无法解决社会上的违法犯罪等行为，这就必须借助其他的法律手段即非市场力量来加以管理。

（三）市场经济体制无法满足公共物品的供给

市场经济体制下，市场资源的配置主要是借助价格的涨跌来调节，从而达到各种资源供求平衡的目的。但在现实的经济市场中，市场机制的调控作用在供给公共物品方面发挥的作用微乎其微。在这里的公共物品，我们可以简单理解为消费上不具有竞争性、排他性、自然垄断性和收费困难性等特点的物品，像国防外交、公共设施、生态环境、卫生教育、科学技术等就具有非竞争性、非排他性、非盈利性特点。如果贸然加入这些领域，个人资本根本无法占据优势。因此，如果单单依靠市场机制是无法保证公共物品的供给的，也无法借助“看不见的手”对公共物品的供给进行调控[2]。

（四）市场经济体制无法消除收入不均的现象

虽然在自由竞争的前提下市场主体有了更大的发挥空间，但是由于主体与主体之间的差异性，如人的先天条件、机会概率等，这些都会影响最终收益的不同，而且价格机制也存在一定的时效性，如果不能敏锐掌握价格动态，则可很有可能错失先机，加剧收益差距，从而在社会上出现收入不均的现象，即所谓的“马太效应”中的“强者愈强，弱者愈弱”。出现收入不均现象不利于市场经济的健康发展，如果此时没有非市场因素的调控，就可会加剧贫富差距，当贫富差距达到某种程度时，所有矛盾都会一触即发，爆发各种社会问题，影响经济市场甚至社会的稳定。另外，根据经济学中的边际效应递减规律，如果大量财富都掌握在极少数人的手中，但政府机构不能适当采取有效措施，则会造成社会总效用的损失。政府可以利用公共管理职能有效地减弱市场经济中收入不均的现象[3]。

二、基于市场经济的公共管理职能的定位

（一）保护良性竞争，限制市场垄断

市场经济在西方国家已经存在许久，多年的实践表明，市场经济体制自身也不具备完全的公平性，甚至还存在一定的垄断因素，这就需要借助公共管理部门的各种防垄断手段对其进行干预防控，以此保证市场经济的公平竞争。公共管理职能部门要建立良好的市场竞争机制，保证市场经济在法律允许范围内从事买卖活动，以此保证各参与主体的权益，推动市场经济的健康发展。市场经济相关法律法规建设像财产法、企业法、银行法、破产法、合同法、反不正当竞争法、产权法、会计法、工资法等可以保证市场经济的各项经济活动有法可依、有法必依。另外，针对现阶段市场经济活动中的不法行为，公共管理职能部门也要加强执法，依法治理，切实保障市场经济活动的有序开展。

（二）克服外部负效应

外部效应主要是公共管理职能部门针对一些财产的界定不明确的现象所采取的一些措施，以此抵制一些外部效应。一是采取一定的经济措施，如通过对污染性企业增加征税等措施控制污染企业的污染物排放；二是采取相应的法律措施，通过完善相应的法律法规，保护大部分人利益的同时促进市场公平；三是采取行政措施，这主要是借助外部力量的干涉以此适当提高污染性产品的市场价格，进而保证工业企业的绿色生产；四是可以借助社会性措施即借助社会宣传的影响力发挥社会主体的外部正效应[4]。

（三）保证公共物品的供给

市场经济一个最大的特点就是可以借助市场进行资源的合理配置，这也是保证经济市场正常运转的有效方式。在市场经济中，公共管理职能部门可以利用杠杆原理采取各种有效手段来增加生产资料的供给以此降低市场风险。但是对于公共物品的一些配置和供给方面，市场机制有时很难发挥作用，此时就必须发挥公共管理的职能进行调节。公共部门提供的一些物品是保证社会正常运行的必需品，如公安消防、水利水电、道路交通等，这就需要公共管理职能部门适当提高供给量，以此保证充足的公共物品供应。

（四）实现宏观的经济调控

在市场经济洪流中，相关公共部门的管理职能也需要实现对于宏观经济的调控。从本质上来说，市场经济虽然在微观层面上可以对经济调节产生一定的供求关系，但是在国民总体经济产量上却呈现出极为不稳定的情况，这种不稳定的情况体现在周期性的经济呈现被动形式，这就需要相关公共部门从宏观层面上进行相应的经济调控，如果国民经济体系热度过高时，作为公共部门就需要采取收缩政策来抑制总量需求，这样才会更好的让经济进行冷却。相反，如果国民整体经济出现倒退现象，作为公共部门就需要采取相应的办法来刺激总体需求，让更多的投资与消费重新出现上涨热潮。而对于公共部门来说，经常所采用的两种观经济调控分别为币政策与财政政策[5]。

首先，对于货币政策的应用就是采取调节货币的供应量。来影响整体的投资与消费状态，一般所指的是控制货币的供给量，并调控相关利率。详细而言，通常所采用的货币政策为调控对政府的贷款、推行公开市场业务、调整再贴现率、中央银行调控货币发行量、改变存款准备金、选择性信用管制以及直接信用管制，上述所提到的这七种都是常用的货币政策工具。

其次，关于财政政策，在财政政策当中包含着调节政府的各项开支规模以及各项税收征收高低。从调节角度来说，人们可以相应自由的支配收入，这样就会形成调节需求。在经济产生下滑趋势时，作为公务部门就会相应增加政府方面的支出，促使流动性不断加大，这样能够实现刺激经济消费的目的。相反，如果流动性不断减少，就会降低国民收入总量，而国民收入与整体税收就会转变为一种反向变动的关系，所以当经济呈现出火热的发展趋势时，就会增加政府方面的税收，这样可以相应意志社会需求量的浪潮，并为经济降温，相反则需要调低政府方面的税收，这样就会刺激社会总体需求，让整体经济呈现出不断回温的状态。

（五）有效避免贫富差异性

一直以来，很多学者会认为效率和公平之间存在的矛盾从本质上来分析，就源于个人能力的差异性与信息数据的不对称。比如说，公共部门在完全了解每一位公民自身能力的基础上，就可以通过不同能力的人以及征收制度的不同定额相关税务问题，这样一来就能够实现任何程度下所期望收取到的分配，并实现公平化原则，这种看似美好却有简单的结构，却并不是轻易能够实现的[6]。

从事实上来说，任何公共部门或者是个人都不可能完全了解每一个公民的个人能力，所以在任何制度影响下，都无法实现绝对性的公平与平等。因此，我们应该更努力的去追寻分配关于公正化的发展方向，而并不是绝对性的去追寻公平化。

与此同时，作为公共部门，想要有效保障个人收入分配的公正化就必须要采取多元化的措施，可针对不同地区确定最低工资标准，依照地区水平制定相关法律，让贫富差距逐渐缩减，更多的深入地区内部去了解民生基础。再者，对于不同收入水平以及个体征收来累计所得税，这样能够更为全面的控制部分个体收入过高的情况，也能够避免财富过于集中，反而会增加总体社会效应价值。

在必要的时候，对于物价也需要行行相应的调控和管制。这种调控管制需要根据不同时期进行优化调整，各种食用品和生活用品的价格应当符合民众需求，并加强社会福利保障制度建设，对于部分城市和农村的贫困低保人员发放相关失业补助金等。这样一来，就能够有效避免贫富之间的差异性，促使市场经济的公共管理职能变得更为公正化。

三、市场经济中公共管理职能实现的条件

在新时期的发展形势下，如何才能实现公共管理职能是管理发展及改革的重点问题之一。如今对于新公共管理职能一直倡导的是高效率、高效益、节约环保、科学发展，这也让公共管理职能的转变面临着更多的挑战。现如今，市场经济机制已经被十分广泛的应用在了公共管理环节中，而所谓的治理运动，一直提倡的是在管理环节中注入更多多元化的互动与参与合作，而在市场经济机制的融入下，想要促使公共管理职能获得更为有效的转变，必须要实现几个方面的条件[7]。

（一）科层制

科层制是现代社会发展中一个最为明显的特征，科层制所代表的是一种组织体制的具体化形式，这种形式能够将公共部门有效的连接并组织起来，形成其运行的主要模式。在相关学者看来，组织的科层程度、理性及效率之间所反映出的是正比关系，因此科层制曾经也是能够实现公共管理职能的一种最佳手段，对于目前的发展来看，更多的人会将现代公共管理与科层制进行等同划分。

另外，在实现公共管理职能转变的环节中，科层制一直深受各种领域以及各种眼光的批判，比如科层制存在繁文缛节、无效率、僵硬化、非人性化的负面评价，而针对科层制的集中批评也体现了科层制本身具备反功能性的特征。

与此同时，科层制也体现出了过度供给的特征，根据公共选择理论来看，官僚具备着最大的益倾向化，因此科层部门本身就具有着最大化的特质，尽管科层制受到了许多负面的评价，但是作为一种组织体制的形式，科层制本身就与其他组织形式形成了一种鲜明的对比。科层制本身就具备着不可替代的功能性，科层制一直强调的是层级之间的命令关系与控制关系，重点在于服从和遵从，这是一种直接控制的管理方式，能够明显降低交易成本。

（二）网络机制

伴随着公共治理运动的发起人们开始从更多的角度来了解和弥补科层制在公共管理职能实现上的一些缺陷与不足。随着公共治理环节的不断推进，想要实现公共管理职能的转变，最主要的方法就是采用网络，现如今我们正处于大数据时代，网络的发达与各项科学技术已经改变了人们原有的生活，这也足以体现了网络本身的价值与功能性。

此外，在科学政策发展进程中，政策网络或者是执行网络早在20世纪60年代就已经在国外出现，但是这种理论思考的形成却是在近几十年才出现的，从中足以证明网络机制较为年轻化。

通过网络机制的融入，经由网络、联合决策、合作管理等多种方法，实现公共管理职能转变，被认定为是当前公共管理发展的一个主流方向。一般来说，网络可以被划分为多层治理以及伙伴是关系治理这两个大类，根据不同状态与不同结构来选择相应的治理方式。

（三）市场机制

首先，如果采用市场机制来提供公共服务并实现公共管理目标，可以被理解成是当前全球公共管理改革发展过程中的一个主导方向。虽然，在当前市场环境中可能会存在着各类隐蔽的缺陷性问题，但是从治理机制的长效角度来分析，其本身的特性是不需要任何组织形式对其进行干预，能够对各类经济活动进行自主协调，形成有效秩序，市场机制完全建立在分权化决过程的表面，不同经济主体会按照价格信息不同给出不同的决策，这是一个极为显著的竞争环节。

其次，在当代的公共管理改革方向中，深度重视市场经济机制作用是实现整体改革内容的重要核心。在整个过程中，最为重要的就是民营化发展浪潮，根据相关学者的理论进行分析，在市场机制中，对物品及服务的排他性与消费性展开多样性分类，从这些分类与解释中能够构建出民营化理论，并探索当前市场经济机制在公共管理职能实现中的真正作用与最大限度。

四、公共管理职能转变的主要措施

（一）公共管理转变应增加群众对政府职能的信任度

根据大数据调研表明，普通民众的社会生活满意度和对政府的信任感成正相关关系。因此，在新时期下，政府的公共管理的主要内容应该是增加普通民众对政府的信任度。首先，政府可以借助新媒体给普通民众提供一个了解社会的新渠道，借助电视、报纸、三微一端等及时向社会民众报道公示政府职能、重大事件等，以此提高普通民众对政府的信任感，同时加强民众和政府的有效沟通。现阶段，我国政府部门陆续建立自己的微博、微信公众号等，社会民众可以进行关注和阅读相关资讯，及时了解政府对于重大舆情问题以及社会民众诉求的解决措施，保证民众的知情权。当然，不同职能部门也要互通有无，及时沟通联系，协调运营，从而保证在关键时刻的同时及时发声，以此保证政府的公信力。

（二）公共管理职能应保证市场参与者的利益平衡

公共管理职能要保证市场参与者的利益，特别是在公共管理的转变过程中更应注意，以免出现严重影响。纵观以往的公共管理职能转变的过程中，或多或少的企业会受到利益的损失，造成管理人员和工作人员的恐慌。如何保证社会企业、社会民众的利益保持平衡，避免既得利益者与利益受损者会产生激烈的冲突，是公共管理转变最应关系的问题。比如，公共管理职能部门在对蔬菜市场进行价格调控时就要综合考虑菜农、市场、民众的利益，避免因为调控不当造成菜价的涨跌影响三者的利益。这就需要政府职能部门找到各方利益者的平衡点进而采取有效的调控措施。

（三）提高公共管理职能下的政府行政效率

为切实提高公共管理职能下的政府行政效率，政府职能部门可以从以下几个方面进行完善：

首先要适当优化相应的部门设置，精简的部门设置可以有效提高政府行政效率，如现阶段实行的业务关联部门在一个办公区域，精简办公窗口等，就极大的方便了企业和民众的诉求。其次，政府职能部门也要组建一支专业素质高、业务能力强的行政队伍，工作人员的管理观念和思维方式也要与时俱进，并不断提升自身的业务实质，这也是提高政府行政效率行之有效的举措。另外，还可以采有效的奖惩机制和监督机制[8]。

五、结语

在我国经济快速发展的今天，公共管理被越来越多的社会民众关注。基于市场经济体制的前提下，公共管理职能部门要正确定位，意识到自身发挥职能的重要性，并采取行之有效的举措不断发挥职能作用，从而更好地服务社会民众，推动社会经济发展。