完善预算支出绩效评价体系研究

一、本课题出现的背景及意义

（一）绩效管理出现的背景

“绩效”最早出现在人力资源管理范畴，但在上世纪的八十年，面对激烈的经济全球化的挑战，西方国家在解决日益困难的公共财政及政府信用问题上，实施了以公共服务和政府责任为核心理念的政府绩效考评改革，取得了良好的效果。随着政府绩效考评制度的深化挖掘，以及预算管理内涵的丰富，管理方法的完善，绩效考评更多的与政府财政投入相结合，一些西方国家的预算管理模式转向预算绩效考评，把政治学、管理学内容融入到西方经济学基础之中，这是预算管理上的一次飞跃与创新。虽然我国国情在当下实施全面的绩效预算管理的条件还不成熟，但从国际上的绩效预算框架不断创新，以及国内在新常态下绩效预算改革不断深入的背景下来看，预算支出绩效的评价构建的作用至关重要。可以说，建立成熟的、符合国情的、契合发展总体目标的预算支出评价体系是当前政府财政预算改革的基本条件和关键内容。 

（二）研究本课题的重大意义

预算是政府财政收支平衡、优化资源配置、提高公共服务质量的重要“凭证”，推进预算绩效现代化管理，实现预算与绩效一体化，有利于财税改革的顺利实施，有利于资源的硬化约束，有利于构建政府绩效全链条管理，提高我党治国理政水平。中国的预算绩效管理很大程度上借鉴了西方资本主义社会绩效预算相关政策及理念，并结合我国政体、国情，实施预算绩效管理的“本土化”，但是目前我国的预算绩效还没有完全实现，如完善的监控体系、健全的预算绩效管理流程、透明严格的责任约束管理制度、公平客观的权责管理制度等，因此，我国的预算绩效管理的发展仍有很长的路，在2018年9月1日，党中央国务院下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》相关文件，文件对预算绩效的全面实施做出整体要求及部署。在改革创新阶段，相对于整体的预算绩效改革，进一步构建并完善预算支出绩效体系更具有现实作用，这也是预算绩效管理“两大体系”中其中的一部分，它的不断完善及成熟对于促进全面的财税改革、预算制度改革有重大意义[1]。

二、我国不断推进预算支出绩效评价的必要性

（一）预算管理深化改革的内在需求

随着我国部门预算、国库集中支付、政府采购等“国家账本”改革的不断加速、加深，现代化的预算管理制度框架已基本搭建，政府财政收支改革不断加快，但与之相悖的是，一套完整、成熟、透明的政府公共财政资源分配、管理、使用、评估机制的缺乏仍是当前财税改革的阻碍。而一套完整的机制，预算支出绩效评价是不可或缺的部分，如国库管理与政府采购这俩者都和预算绩效存有内在关系。建立国库单一的账户管理是国库管理的核心要义，在这个账户的管理过程中，所有的财政支出都统一管理，财政部门掌握本地区单位、部门的支出、使用信息，杜绝了“信息孤岛”、“虚假克扣”、“挪用截流”等不良情况的出现。而在绩效改革之前，各单位各自开有独立账户，自行使用预算，常出现挪用、造假、浪费的现象，在实施国库集中支付之后这些现象得到遏制，各级财政部门为单位设置零余账户，所有的资金使用将按照国库支付管理流程进行，银行会将支出信息反馈给财政部门，确保了财政资金的使用安全及使用效率。一方面，国库集中支付由预算评价实现合理性安排，只有绩效评价下的存在合理性、科学性、适当性，各单位的预算支出才允许批复，如果仅以“基数法”进行预算安排，而不对预算效果进行跟踪、评价，各单位的预算安排与实际效果可能会“阴奉阳违”，出现预算与支出不相符，财政资金使用效果较差的情况，因此，国库集中管理改革毫无意义。另一方面，预算绩效评价由国库集中管理实现各项指标的控制，国库集中支付制度是预算绩效评价的手段，是预算执行的途径，更是预算管控的途径，没有绩效管理的政府采购难以发挥其政策作用。因此，完善预算支出绩效评价体系是预算管理深化改革的内在需要及内在要求[2]。

（二）有效缓解预算收支矛盾

虽然近年来疫情对我国经济有所影响，但“风景这边独好”，我国经济规模正向增长的趋势势不可挡，同时，我国的财政收入规模数量也逐年提升。虽然政府的“钱袋子”鼓了，但花钱的地方也越来越多，支出压力巨大，财政收支矛盾突出且长期存在。而政府在面对收支矛盾时，一般会采取两种方法：一、加税，我国一直实行减税、退税政策，以减少社会负担，加税的方式不可取；二、发放国债，这种方式以政府信用为担保，社会负担小，一直被采纳为主要财政缓和手段。近年来，我国财政一直以赤字运行，虽然财政赤字并不代表着财政情况的绝对好坏，但负债规模的增加会不断积累财政风险，财政风险在失控时就会产生债务危机，这就会对社会主义市场经济带来不良影响，将债务水平维持在一个可控安全的水平，缓解财政收支矛盾，就必须推进预算支出绩效管理，以实事求是、积极稳妥的预算收入，保证政府预算的可持续性， 以此打破原有财政投入固有思维，提高财政在经济调控中的重要作用。

（三）提升财政宏观调控的必要手段

当前，国际经济形势并不乐观，我国的进出口受到国际局势影响较大，内需还很难在短时间内完全释放，经济增长乏力的现象客观存在，因此，提升财政政策宏观调控能力显得极为关键。例如近年来积极的财政政策就取得了良好的效果，随着政府的一篮子财政投入，一些重点民生项目的开建，促进了我国经济的增长。但是，政府的财政投入要重视其科学性、合理性，只有科学合理的投资才能最大程度地发挥财政政策的效率，保证经济的可持续发展。预算绩效管理是保证政府财政政策发挥效能的重要保障，其反应原理体现在以下两点：一、从财政源头上管控部门预算，尤其是对部门支出项目的评价，对保证财政资金的有效使用提供有效手段。二、从制度层面上保证资金运作，通过持续不断的绩效管理改革及完善，形成了成熟的预算管理主客观条件，使得财政投资可以进入部门预算管理程序，实现预算资金的科学、高效实用。总之，预算绩效改革的初衷也是侧重于财政支出的绩效水平，从而发挥有限的财政资金在宏观调控的作用，为促进社会主义市场经济的有序发展打下坚实的基础[3]。

三、当前预算支出绩效评价体系存在的问题

（一）法律法规保障尚不完善

2003年可以看做是预算绩效评价实施元年，中央层面的预算绩效评价于当年开始试点，但直到2014年《预算法》在全国人大会议上重新修订，在此十余年的时间内关于预算绩效评价相关的法律法规基本处于空白，新《预算法》首次明确绩效的核心概念，明确各级绩效应以平衡、合理为主，应以绩效评价及绩效目标为手段进行编制。但以目前的法律法规来看，十九大以来绩效管理工作的指导多以财政部的行为指导、指南、意见为主，与绩效评价相关的法律法规还缺乏全国性的刚性约束，很难依法依规对评价目标进行明确。全国性的政策性的法律法规还没有制定出台，这就导致各地方财政部门根据地区实情相继制定了预算支出评价管理办法，这些办法往往是预算绩效管理制度的组成部分，没有其应有的重点法规保障地位，导致了统一标准和原则缺失的情况下，预算绩效的评价工作相对落后，没有形成足够的法律权威及约束氛围，这也一定程度上影响了地方财政资金的使用科学性、合理性[4]。

（二）预算支出评价体系存在漏洞

1.绩效目标管理制度不健全

绩效目标管理体系的不健全的原因还在于缺乏完善的法律法规体系作为支撑，绩效目标管理的各单位、各流程、各要求及结果运用不能以制度化、法律化的形式明确，绩效目标的对象也应考虑部门职能的客观需求及项目任务的契合度， 同时各行业的共性指标也没有明确。预算支出绩效目标的制定要把定量做为侧重点，定性做为支撑点，以便量化绩效管理的实施效果。然后，绩效目标管理的内容还不够明确，对于绩效目标的管理对象、目标原则、程序流程的认识、掌握度不够。  

2.绩效指标设定不够科学

科学的绩效指标的设定标志着评价过程及结果运用有了合理的标准，这是体系构建的衔接点，也是体系构成的难点，国情不同，我们很难在指标的具体设定上借鉴他国经验。政府支出预算绩效指标的构成是十分复杂的，政府的支持不仅要考虑市场经济的引导，更重要的还要有社会效益及公民利益的需求，一些政府资金要进入市场调节不到的领域，或是一些重大基建项目、民生保障项目，例如我国花巨资在西南、西北地区建造的高铁，这些高铁线路短期看是政府资金失效的，但极大盘活了沿线经济，长期看又是十分必要的，所以，对政府支出的绩效指标设定还是有一定难度的。

3.绩效监督的硬化效果不明显

绩效监督主要是在事中阶段，加强防范、控制意识，在事中对评价对象加压，才能实现政府支出的部门职责限界，促进财政工作的正向发展。但在实践中，事中监督没有发挥相应作用，主要原因包括：一是缺少法律依据，在监督主体、资金审计、责任追查的问题没有理清头绪。二是缺少监督经验，我国绩效监督开展的年头不足十年，绩效监督的理论及实践没有形成体系，还处于借鉴及摸索阶段，一些部门还存有原来的“老好人”思想，监督力度不足，监督方法不足的现象还存在于地方政府。

（三）体系化配套措施不完善

预算绩效管理改革应内在依托于整套体系化的配套措施，配套措施跟不上就容易造成主要工作的滞后。一是部门权责还未发生改变。现行政府会计制度还主要以收付实现制为主，受到改革成本、思维局限的影响，政府部门的权责发生制主要在一些试点地区进行可控性改革实验，政府的资金运用目前还不能全面分析，成本的评价及准确计量水平仍有待提高。二是中期预算框架的未完善。中期预算的编制往往关系到今后数年的财政计划，有利于财政资源在更长时间段内的评价， 为政府的中长期财政战略有积极意义。 而目前中期预算的编制还缺乏法律形式的明确，预算编制与政府规划产生脱节。三是刚性的绩效问责覆盖不全面。绩效问责是绩效管理的“保险”，但我国绩效问责的缺乏强度，政府的各部门浪费预算的现象屡见不鲜，但因缺乏透明的问责机制，民众对绩效概念了解不多，刚性的约束还难以覆盖到绩效管理全过程，导致了我国绩效管理改革有所乏力[5]。

四、全面推进预算绩效管理的建议 

（一）完善预算支出绩效评估的建议

1.积极推进事前绩效评估

目前，预算支出绩效评价还是侧重于事后评价，在评价过程中即使发现问题，也因为事后结果而很难纠正，只能挽回部分损失。 积极推进事前绩效评价就是从源头加强资金管理，从计划编制阶段就适当加以评估，以减少政府资金投入后的损失，把有限的政府政策资金用在“刀刃”上。目前，我国在部分省市进行了事前绩效评估实验，比如，北京财政局在2014年就已经开始的事前绩效评估探索，把预算绩效由“锦上添花”转为“雪中送炭”，把“花钱”能够办成什么事摆在项目拨款之前，决定每一分钱花的值不值当。由人大代表、政协委员、社科联专家及第三方机构对项目进行质询，全面评估项目的可实施性、风险的可控性、 项目预算的与绩效目标的契合性，子项目的制度管理合理性，最终形成细化方案， 财政局再根据评估结果“该核减核减”，没必要的钱一分不花。我国可以在总结地方经验的基础上，不断对事前绩效评估范围扩大，将事前评价作为一种制度科学、合理地管控预算。

2.强化事后预算绩效评价

目前，事后评价还是预算支出绩效评价的主要方法，这种模式虽然可以发现问题，挽回部分损失，但难以及时整改，纠错，但作为预算绩效评价的初始模式，我国在近20年的摸索实践过程中，结合着我国国情及政府机构、职能的深化改革，也积累了较多的有益经验及方法。强化事后评价要注意两方面的工作：一明确评价主体。对绩效评价主体的完善以及职责的明确是事后评价工作开展的先决条件，尤其是进入“十四五”以来，在确立财政、审计部门的评价主体之后，还应吸引其他力量进行监督，包括社会事务所、咨询所、评估所等第三方社会力量，以及人大、政协、社科联、高校等中间政治力量。二扩展绩效评价方法。“以定量为主，定性为辅”、“内外结合”、“互为补充”的评价方法简单有效，但已经不能满足日益复杂的财政收支形势，一些先进的评价方法也应及时引入其中，如配比比较法、因素排序法、强制分布法等，这些方法丰富了预算绩效评价手段，以图表、数列、趋势分析的形式起到了直观的评价实践效果。 

3.提高绩效评价结果应用层次

绩效评估结果实际上是规范行为、激励行政的正向依据，而不是考核、监督、制裁的消极凭证，在我国一些地区绩效评价结果的应用陷入被动，它的承上启下，它的事后依据，它的动态构成，无法在部门人事、权责、联系方面发挥重要作用。在绩效评价的过程中，虽然在我国形成了一定的结果应用模式，但部门间权责划分不明，人事不清，信息隔离的制度约束，绩效评价结果的效能难以显现，其中的公开与应用应从预算资金入手，加强预算评价结果在预算资金的安排力度，凸显评价结果在年度预算资金计划编制方面的导向性，要与部门人事联系起来，不能“只软不硬”，要把行政问责的权利给予大众，避免预算编制与实际效果“两条路”。需要明确的是，我国的社会主义基本制度牢不可破，人民利益至上的基本要求不可破，简单量化不能作为预算调整的主要依据，要把眼光放到经济的宏观形式上、民生事业的建设上、长期发展的规划上，以多角度、多方向、多行业角度的方式丰富绩效评价，保证政府资金的产出收益最大化。从这个角度来说，预算评价还应有识别、判断、分配能力，通过结果分析及时将财政资金分配到更为急迫、更为重要的项目上去。

（二）推进预算绩效管理改革的路径选择

1.立足于全面的财政观 掌握预算绩效效益

财政支出涉及的部门多、领域多、面积多，科学直观反映支出绩效存在相当的难度，比如一些投资规模较大的项目，投资可能持续数年，项目支出效益显现时间长，当财年很难做出评价。还有一些生态保护、民生改善项目，直接的经济效益并不明显， 但存在的社会效益、生态效益、可持续发展效益难以定量评价。 因此，在预算支出绩效评价的全面推进过程中，如何全面、正确、精准地衡量绩效目标一直是困扰绩效改革的重难点，如编制事中评价计划、 效益外溢范围、事后评价效果都应统筹考虑，不断完善管理制度，转变管理视角，并以数字说话，打造数字财政。在市场经济活动中，一切都以经济利益为核心，讲究效益及资本效率，而政府的绩效管理就如同企业一样，财政支出的效益水平同样要进行成本/收益分析，但是，绩效评价需要在财政大政策、大方向范畴基础作为基本前提考量，以确保分析的正确性。比如，在宏观经济形势发生变化时，财政政策作为调控手段进行反向调控时，决策层制定的扩张或者紧缩型经济政策是整个财政预算管理的基础。

2.合理界定政府和市场的边界

在西方国家，政府实施绩效预算管理的主要目的就提高政府部门公共服务产品质量及水平，由其实践表明，公共部门的市场化竞争有助于公共服务的产品化及服务质量提高，完善公共服务的提供手段。例如，国务院出台相关政策向社会购买公共服务，就是是以财政预算参与资源的配置，政府通过与非政府组织签订合同，明确可以产出的公共服务产品，由市场决定购买对象，降低了财政支出成本。实际上，地方政府购买公共服务是政府政府转型必不可少的步骤，最早在2014年，我国就开始了公共服务购买试点，多元化的大众需求必将推动政府在公共服务方面的有益尝试。但对政府、市场的界定必须清晰、明确，支出绩效管理在公共服务购买方面必须保持足够的警惕， 防止政府权力随着公共服务侵入市场。同时加强监督机制的构建，防止资金滥用导致腐败滋生的出现，要按照大众的需求购买公共服务产品，大众要保证知情权、监督权，以此促进政府的履职。

五、结语  

我国预算绩效改革以“绩效”为核心理念，结合我国社会主义底色并借鉴西方预算绩效制度所逐步实施的，这是我国构建服务型政府、有限型政府做出的重大举措。预算支出绩效评价既是预算绩效管理的核心，也是预算绩效管理改革的起始点。在探索中，我们紧跟中央精神步伐，不断探索体系内容，不断创新预算支出绩效评价方式方法，进而实现绩效管理的突破。