产权制度改革背景下农村集体经济组织财务管理体系研究

农村财务管理为巩固农村基本经营制度、推动农村集体经济发展起到了积极的推动作用。 把“集体经济组织价值最大化”作为目标；以“优化产权成果与提升管理绩效”为两个基本点；统筹“经营活动，公益建设，内外部监督”三个方面；兼顾农村集体经济组织“管理者、集体成员、外部关联方、地区社会治理规划”的利益平衡；完成农村集体经济组织财务管理流程从单纯的农业生产分析到多元的市场管理规划转变，从单独的数据报送到多方联动的工作机制转变，从传统的财务数据填报到全面的经营分析决策转变，从内部的民主理财到完善的内外部监督机制转变，从使用独立的数据软件到广泛利用“互联网+”平台的转变，为助力农业农村现代化和乡村振兴提供建议参考。

一、在顶层设计上，聚焦主体责任，调整发展思路，打造风清气正的组织管理体系

要以强化组织领导为总抓手。2020年农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程（试行）》，提出了“引导农村集体经济组织规范开展成员管理、机构运行、资产运营、收益分配等行为。积极推行村党组织书记“一肩挑”和“两委”成员交叉任职，进一步加强以村党组织为核心的村级组织配套建设，优化村干部队伍结构。建议探索推进出台农村集体经济组织和村民自治组织职能分开指导意见，明晰其在组织职能，人员设立、资金拨付、资产管理、决议决策、监督监管等方面的职责分离。

要以转变思想观念为助推器。农村集体经济组织的管理者与经营者肩负着盘活集体经济的任务使命，影响着农村集体经济的发展方向和路径引领。但是，在农村集体经济的发展过程中，无论是哪方面的生产要素，都要从市场上获取，所以在未来的发展过程中，一个非常重要的方向就在于和市场经济持续互动。必须落实市场规律，才可以获得更高效益，才能够得到更充分的发展动力。因此，建议农村集体经济组织的管理者与经营者急需转变传统财务管理思想观念，强化改革意识、服务意识、参与意识，把农村集体经济组织战略决策及资本运作思想提升作为主攻方向，提升组织效能，引入引进资本、人才、技术向乡村融合的管理理念，促进农村集体经济组织发展，努力将其打造成一个有市场内涵、有竞争优势的新型农村经济组织。

二、在任务推进上，树立工作坐标，融合多项举措，建立上下联动的工作推进体系

首先是聚焦实战补短板。建议相关部门依据《黑龙江省农村集体经济组织条例》的管理办法，围绕稳固产权制度改革成果及推进乡村振兴战略要求，全面掌握农村集体经济组织的各项政策法规，明确工作方向，拓宽工作思路，定期组织学习。也可以用知识竞赛，现场答卷等形式，以考代学，推进理论知识实践和问题有效整改，全方位提升各级别人员财务业务素养，推进农村集体经济组织财务管理规范高效。

其次是多措并举强调研。建议各级农业主管及农经机构人员要切实开展农村集体经济组织财务管理调研工作，建立以下看上的调研督导流程。通过工作调研、实地检查、上级督查等渠道，及时发现基层财务管理中管理能力不强、管理质量不优的问题，实施积分累计制评比，多渠道设立公开评价，广泛引导成员参与反馈信息，针对调研中出现的新问题和新情况，要给出清晰的解决思路和合理的解决方案。

最后是结合案例推试点。建议对经营性资产较多，经营性收入及财政涉农资金较多的地区开展农村集体经济组织财务规范化试点示范工作，围绕产权制度改革中的经营性资产管理、扶贫资产台账管理、涉农项目资金支出管理、收益分配管理、电算化软件使用情况等开展财务管理试点研究。有针对性地发现财务管理中出现的问题症结，并提出管理建议，总结经验方法，以强带弱，逐步全省推广实施。

三、在完善制度上，坚持问题导向，夯实制度细节，建立多管齐下的内控管理体系

 （一）完善“三资”管理制度

首先，要规范资金管理。资金管理要依照“正常经费定额管理，专项资金集中管理，周转金定项管理”的原则，严格控制非生产性支出，稳妥使用专项资金支出、妥善管理周转支出。对于工资报酬、办公费、报刊费等要制定开支标准，实行年度总额控制。严格执行收支两条线，及时开展重大事项资金审批审查。还应综合考虑年度整体工作情况、增收节支情况、特色工作创建情况探索适当给予现相关人员绩效补贴的实现方式，充分调动成员干事创业积极性。涉农专项资金的使用管理，要注重制定使用规划、记录支出台账、落实管理责任、过程跟踪问效，将有限的资金发挥较大的产出效益。对于那些经过论证认为对促农村集体经济组织有显著作用、投资少、见效快的项目，要积极组织实施，但也要量入为出、循序渐进，严禁举债兴办集体公益事业而增加村级负债，对新增债务行为进行合理的管控和约束，从而推动农村集体经济组织健康发展。

其次，要健全资产管理。资产管理要依照“县级统筹、乡镇监管、村级直属、群众监督”的原则，确保“公益类资产有效使用、扶贫类资产分类监管、经营性资产运营高效”的要求，所有资产都要在验收、登记、日常维护、清查盘点、抵押、出租出售、报废、账务处理（折旧、账实相符）做好管控，已竣工使用而未结转的资产要在年末进行结转，出租处置的资产要规范相关程序。在资产申请、审批、执行上禁止混岗和越权情况的出现。公益性资产要重点关注其公益属性，按照“使用-管理-养护”的原则，专业管护、责任到人、建立长效管护机制，在延长使用期限和降低维修费用上做好规划；扶贫类资产要明确其所有权、经营权、收益权、处置权、监督权等权能，防止扶贫项目资产闲置浪费，确保其稳定良性运转，持续发挥效益。通过市场化运营，积极探索扶贫资产资源化、资产资源资本化的有效实现路径。经营性资产必须高度重视确权到户，盘活整合、发展多种形式的股份合作制的方式方法。要出台经营性资产出租、处置管理制度、出租及处置的经营性资产要经产权交易平台公开交易，避免职务舞弊导致的村集体收益流失，因此而产生的税款也要及时补缴。按照“盘活利用，保值增值”的要求，确保经营资产的经济效益、生态效益和社会效益的协同，积极探索提高经营性资产收益的新渠道。

再次，抓牢资源管理。资源管理要依照“精准评估、有效使用”的原则，要在资源性资产的价值评估上做足功夫，形成科学合理的价值评估体系，进而指导农村资源性资产价值量获取的正确性。集体资源的有效利用不能仅限于自给自足，要激发内生动力，融入到市场化的洪流中，将资源价值最大化。要规范合同签订的流程和监管，避免出现资源低价发包、入股的现象发生。要统筹资源急功近利的短期收益和资源的长久生态规划的平衡，在管理者绩效考评中加入资源的利用评价指标和审计监督指标，切实扛起基层组织的管理担当职责。

（二）建立风险防控制度

首先，在货币资金风险管理上，应从多个方面进行优化和完善，比如资金的拨付、审批、支付等财务处理环节。要加强事前控制，同时还要落实不相容岗位分离这一重要原则。作为审批人，要严格规定审批方式、权限以及职责，重要的货币资金，在支付过程中要进行集体决策和联签。并且落实责任追究制度，避免出现违规资金挪用，贪污或者侵占等行为。要加强与资金相关的票据监管，明确各个环节工作的职责，比如票据购买，背书转让，依规注销等，重要的资金票据，应复印存档，妥善保存。严格印章管理，执行财务印章和票据分开存放的管控要求，尤其要增加使用印章的登记管理；要以取得的合法原始凭证进行账务处理，加强原始票据的合法性、真实性、合理性的审查，设定现金支出上限，尽量使用转账方式支付资金，财务人员对不合理的支出可直接拒绝支付。

其次，在投资、筹资与负债风险管理上，要突出重点、注重实效。从考虑资金的充裕程度、资金的机会成本以及农村集体经济组织的长远利益出发，充分考虑被投资方的效益状况，并且要符合国家产业政策和集体经济组织发展需要。要在保持财务结构的稳健和提高资产运行的效率下合理确定筹资规模及资金需要量，兼顾资产负债率和流动比率等偿债能力的财务指标，优先考虑内部积累公积公益金的使用。加强对应收款项的管理，建立收款计划，做好事中监控，逐步清理账款，对账款核销金额明显偏少，还款不积极的集体经济组织和个人设立信用清单，不允许再次借款，避免坏账。对于历史遗留问题产生的坏账，要积极推进事后控制，要综合评估、集体决策、公示上报审批后才可逐笔核销。严禁未经审批的违规举债，严禁以集体资产进行担保，按照“谁经手谁负责”的原则，严肃处理违规人员，有效规避款项收支、还本付息，债务担保等方面的风险。

再次，在财务信息披露风险管理上，要进行以农村集体经济组织为基础的数据库建设，加快推出与农业发展相适应的农村会计电算化网络版软件。财务账目要做到日清月结，账实相符，乡镇督促各农村集体经济组织每月或者每季度将财务账目、上级资金发放使用结余情况、资源承包租赁情况、工程招投标情况及时公布。要创新信息公开方式，通过手机app、微信小程序等信息平台进行广泛宣传，让农村集体经济组织的成员广泛参与到会计信息的披露监督中，这不仅是对集体成员知情权的保护，可以实时了解集体经济的发展状况，也是促进会计信息质量的提升的有效方式[1]。

（三）创新绩效考评制度

要遵循“科学规范、统筹兼顾”的原则。对涉农资金的使用效率设立年度绩效目标和阶段绩效目标。以绩效管理的计划、指导、评价，促进财务管理模式的改善、财务管理效率的提升以及财务管理目标的实现。进一步提升财务工作水平，使财务工作衔接更顺畅有序，增强集体经济组织内部的团队意识，提升成员之间的凝聚力。

农业农村部门要在日常调度中开展农村集体经济组织绩效反馈预警监控，对项目资金的实施进展、计划执行、存在问题给予判定，并提出整改措施和意见建议，重点的资金项目要一对一审查，设立切实可达具有前瞻性的决策指标、过程监督指标、产出指标和效益指标，开展综合评价分析。

也可依据地区发展规划和资金使用效益，规划设定一年目标、几年滚动目标及最终目标，设置基础评价比值和上下浮动区间，允许年度调整修正。通过地区同类资金使用绩效横向对比和纵向年度对比，得出结论，为后期资金投入、监督管控提供数据依据和改善方向，提高财政资金使用的有效性。

（四）细化收益分配制度

要出台针对农村集体经济组织的收益分配财务管理流程。收益分配规划上，应对收益分配的原则、依据、程序、比例等作出明确账务处理规定，尤其是暂时不宜实施分配分红的情况也要有具体管理方式，避免出现收入到账即分红的现象发生。

收益分配制定上，要按照公开、公正、公平的原则，要建立同股同值的收益分配机制，按照股权份额和年度可分配收益计算每股分红金额。在财务决算之中要纳入收益分配方案，并且要经成员代表大会进行审议无误后，才可通过执行。年度收益分配方案，必须报送乡镇人民政府，政府要进行备案，行业主管部门有责任进行监督。严禁将征地补偿费集体留存部分和非经营性收益分给成员。

收益分配管理上，要坚持量入为出的原则，禁止出现举债分配的情况发生。如果年度收益欠佳，经成员大会审议后，可不分配，结转次年，进行累计分配。如果年度收益较多，要注意控制分配额度，适当结转下年，以丰补欠，保持集体经济组织的收益分配水平持续稳定。

收益分配监督上，要纳入集体监管的重要事项，实施重点监管，以供各级主管部门实时查询、指导、监督。

四、在人才培养上，抓牢素质建设，发掘人才潜力，建立稳定高效的培训管理体系

首先是注重提高管理思维能力及专业素质。培养农村集体经济组织财务人员的职责意识，坚决履行国家的法律法规的管理意识，稳步提升自身工作标准的素质意识，对财务活动监督和指导的审查意识。促进其有能力协调村集体经济组织管理人员做好集体经济发展和财务管理工作“两手抓”，有能力综合研判财务成果和夯实巩固内部管理基础。

其次是注重运用多种培训方式。坚持系统理论延伸培训，以公众号或各农业平台网站开展“农经业务大讲堂”“财务实务大讲堂”活动，邀请行业内专家学者，农经业务骨干将典型案例带上讲台，全面讲解农村集体经济组织资金、资产、资源管理业务流程。搭建沟通平台，拓宽农村集体经济组织财务工作经验交流渠道，借鉴经验，共同探讨管理重难点问题的解决措施。有效提升培训的针对性、时效性、切实提高农村集体经济组织财务人员的账务处理水平。

第三是注重人才培养激励。要加强农村集体经济组织对人才的吸引力，破除阻碍人员要素流动的机制，改变农村人才单向流出的格局。注重本地人才资源开发，培育更多优秀的本土集体经济管理人员，让更多的“田秀才”参与到集体经济的管理队伍中来，稳定壮大基层人才队伍。要创新财务管理人员薪资补偿机制，根据集体工作量实际制定考核办法，稳步提高集体经济组织管理者和财务人员的经费保障标准、核定发放绩效补贴工资，激励各层级人员干事创业热情。

五、在监督审核上，细化审计措施，规范民主公开，建立公开透明的内外监督体系 

首先是不断提高审计监督力度。外部审计是农村集体财务管理监督的有力保障，根据国家法律法规的规定，乡镇政府应对农村财务进行严格的审查与监督。一方面，可由乡镇财政部门、纪委和相关业务主管部门对农村财务管理实施管理，定期审计，形成震慑力，切实发挥国家监督的职能。另一方面，可以引进第三方对农村财务进行相关审计，提高审计结果的客观性。还可规划内部交叉审计，设置相关人员进行内部监督，可以有效地提前发现农村集体经济组织财务管理中的漏洞，及时反馈改进。拓展审计监督的深度和广度，消除监督盲区，尤其是和农村集体经济组织重要资源、资产，以及经济社会政策措施贯彻落实情况纳入审计范围。明确规定被审计集体组织对审计查出问题的整改责任，规定政府部门、相关主管部门、农经部门和审计机关对被审计单位整改情况的监督落实责任，健全审计结果及其整改情况的运用，以有效的审计整改提升审计监督效果。

其次是推进民主理财小组管理。民主理财小组通过围绕“三资”管理为重点的村集体经济活动的监督审查，能够拓宽内部监督的渠道，丰富民主监督层次，规范内部监督体系。其成员要有一定的业务工作能力，认真负责的工作态度。构成以村集体组织成员为主，有关干部共同参加，由村民大会或村民代表大会选举产生。能主动接受主管部门的业务指导，在群众与村“两委”之间充分发挥桥梁纽带作用。按季度、年度公开财务事项、随时公开重大专项事项，有权否决不合理开支。民主理财小组有权对农村集体的经济计划、收益分配方案以及有关财务账目进行监督检查，对查出的问题提出处理意见，并有权向上级主管部门反映，形成监督合力，以促进内部监督管理的提升巩固。

最后是夯实财务公开细节。要进一步细化公开时间，一般性收支要月度公开、三资情况要季度公开。如果和成员自身利益具有紧密联系，或者是成员高度关注的集体资产资源发包、大额资金管理使用、村级用工支付情况、年度收益分配方案调整等，必须随时公开，接受成员监督。要进一步充实公开内容，改变过去只公开收支总账的做法，要分清项目、具体清晰公开、力求做到公开内容全面细致、真实具体。要进一步丰富公开形式。按照有利于成员知晓，有利于成员监督、有利于成员参与的原则，不断创新公开的有效形式和手段，力求做到公开形式灵活多样。要积极顺应手机微信已经普及的趋势，利用微信群、公众号、APP等手段对村级财务予以公开。要进一步加强监督考核。农业主管部门要完善责任追究制度，并严肃贯彻落实，在党风廉政建设责任制考核过程中引入财务公开结果评价工作，对不公开、半公开或假公开的严格责任追究，把村级财务问题消灭在初期阶段、消灭在基层一线[2]。

六、在分析成果上，搭建数字平台，开展试点示范，创建多方联动的数字应用体系

为推动农村集体经济组织数字化赋能，要完善省级大数据平台功能，建立大数据共享开放体系，在提升财务记账效率，数据时效性、价值性方面做好系统规划，积极开展数字化管理试点示范。一方面，要搭建“清产核资+三资管理+财务分析”的三大数据平台。发挥三大平台对财务管理数据的放大、叠加、倍增作用，聚焦产权制度改革和财务管理的制高点，立足增强产权数据和财务数据的融合能力，完善村级基础数据库建设，优化数据分析功能，加速产权数据分析指标和财务管理评价指标联动更新。另一方面，各级农业农村部门要推动“互联网+财务监管”向基层延伸，扩大数字化职能服务平台在农村集体经济组织的覆盖面。要以村集体为财务主体，以乡镇为监管主体，以省市为督导主体，建立完善的“三资”服务网络。要充分发挥云技术，互联网技术等信息化技术的作用，有效降低农村集体经济在资金拨付、联签审批、账务处理等各个流程的反应时间。要稳步提升数字渠道对农村集体经济组织在财务公开推广度的促进作用，在及时公开农村集体经济组织财务动态、稳步提升农村集体经济财务管理效率、精准落实村级内外监督机制方面提速助力，持续推动农村集体经济组织财务管理工作规范、合理、高效。