江苏文化领域营商环境优化的法治保障研究

构建法治化营商环境是习近平全面依法治国新理念新思想新战略在市场领域改革和法治政府构建方面的重大举措。党的十八大以来，党和国家高度关注和重视中国的营商环境建设。党的十九大确立了2035 年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标，因此全面推进法治化营商环境建设显得更为迫切。2019 年2 月25 日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上提出“法治是最好的营商环境”重要论断。同年10月8日，国务院第66 次常务会议审议通过《优化营商环境条例》，从此营商环境优化开始迈向法治化发展进程。党的二十大报告进一步指出，完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。可见，优化营商环境是推动经济高质量发展的必由之路，在国家推进营商环境法治化建设的同时，江苏也应当主动审视和评价本省营商环境建设的实际，与我国营商环境的法治化进程同步契合。

一、问题的提出

江苏是文化大省，文化产业增加值占全省GDP 比重接近5%，文化产业规模长期位居全国前三甲。2020年以来，由于受新冠疫情影响，全国文化产业受到巨大的冲击，但是江苏各项文化产业统计数据依然位居全国前三甲，是名副其实的文化大省。2020年11月27日，江苏省人大常委会审议通过《江苏省优化营商环境条例》，这是江苏第一部营商环境地方性法规，开启了江苏营商环境法治化的篇章。当前，优化文化领域营商环境重在改善行政权力的运行空间尤其是文化和旅游行政部门的市场监管行为，其中文化和旅游行政部门是主管文化领域的行政部门，而以规范行政权力运行，保护行政相对人合法权益为目标导向的法治力量，对于优化江苏文化领域营商环境具有重要的价值和功能。作为一个具有可操作性、价值性的概念，法治重新厘清了权力与法律的关系，法律既可以得到权力的有效支持，也可以作为一种非人格化的力量制约权力，同时法律既能维护作为整体利益的国家权力，也能保护作为社会成员的个人或组织利益。可见，法治能够为市场提供一套规范完备的制度架构，并把权利关系平等赋予全部社会成员，而运用法治这个价值标准研究文化领域营商环境建设，不仅使江苏文化领域营商环境优化获得法治的遵循和观照，而且也能够评价江苏文化领域营商环境建设运行的效果和质量。综上，面对规模庞大的文化产业，如何为文化领域营商环境引入法治力量，构建文化领域所要求的高水平营商环境，是保持江苏文化产业和文化事业高质量发展态势的一个重大理论课题，也是一个重要实践问题。

二、江苏文化领域法治化营商环境建设的检讨与审视

在社会转型与变革的当下, 区域法治能否以及怎样成为我国法治发展的重要内在驱动力量，文化是一个必须加以考量的重要因素。江苏的吴越文化衍生出有别于中国其他区域的个性化的交往规范、社会制度、风俗习惯、价值观念和精神气质，而这些个性化特质正是江苏法治建设的独特优势，理应贯穿于江苏文化领域法治化营商环境建设的始终。近年来，江苏文化领域营商环境法治建设成果斐然，政府和文化市场主体关系法治化的蕴含得到了较好的彰显或体现，但仍存在着一些突出的问题，譬如政府法治观念不强、行政治理能力不足、市场诚信水平不高等，法治在文化领域营商环境建设中固根本、稳预期、利长远的作用还没有充分发挥出来，与江苏的整体法治水平不匹配。因此，应当首先从利益主体角度深挖文化领域营商环境治理的短板和弱项，并着重从法治的维度检讨和审视江苏文化领域营商环境建设的质量和成效，认清未来改革和发展形势。

（一）政府

政府是营商环境建设的主要引领者和推动者，因此法治政府建设是文化领域法治化营商环境建设的关键环节，是最根本的营商环境。从江苏文化领域营商环境法治建设过程来看，政府由于受传统的官本位思想影响，公共服务意识比较单薄，管理功能往往大于服务功能，而且承担了一定数量法定权限外的事务，导致无法有效履行法定权限内的职能，而且未能将“尊商、重商、崇商”的法治要求贯彻到优化营商环境的各个环节之中，从而导致政府在履职过程中存在着不同程度的越位和错位现象。新时代文化产业发展的本质要求就是要创新赋能，创新赋能更迫使市场需要政府及有关部门的政策支持，这样才能促使文化产业成为江苏经济增长的新动能新引擎，因此江苏尤其是苏北地区长期存在的官本位思想抑制了文化产业内生的活力发展，政企之间对营商环境及法治化建设的理解未形成契合效应，而且还存在政策不连续不稳定、财政资金支持力度不充分，涉及税费优惠的政策措施长期得不到有效落实，使得文化企业难以享受实质意义上的政策优惠，同时江苏在版权问题、原创设计保护、盗版侵权行为、无形资产保护方面也缺乏行之有效的法律手段和措施，反观公共文化服务准入门槛越来越高，审批程序和监督手段越来越严，可见政府的法治品格并没有有效展开，影响了江苏文化产业的创新和发展进程。

（二）行业组织

行业组织是营商环境建设的重要主体，地方营商环境水平越高，越需要行业组织的高水平参与。行业组织是政企之间的联络员，也是政企互动的参谋员，是提供政府政策有效性的重要沟通与互动力量，但是在文化领域行业组织的立法中，无论是国家层面还是地方层面，多数都是仅仅规范行业组织的自律管理，而缺乏对行政管理职能的授权，造成了在制度性安排上文化行业组织难以嵌入江苏文化领域营商环境建设的总体格局。2015年颁布的《江苏公共文化服务促进条例》以及省内各地地方性法规都没有改变文化行业组织的地位，主要还是侧重行业组织的行业服务内容，只规定通过文化行政部门的指导，制定行业经营规范和服务标准。而且，即便是江苏省文化产业协会这种省内规模最大的行业组织，也没有构建政企社营商环境沟通联系机制，无法为江苏文化领域营商环境建设提供有效的制度供给，更没有开展营商环境评估，因此文化行业组织在营商环境法治化建设过程中缺位比较严重。

（三）企业

江苏文化市场中小企业居多，规模庞大，而中小企业本身的法治建设理应属于江苏文化领域营商环境法治化建设的重要组成部分。目前，江苏文化市场中小企业的法治意识还比较薄弱，认识不到法治是营商环境的第一生产力，宁愿将时间和精力耗费在维护与政府各种人情关系上，也不愿通过法治来维护自己合法的权益，尚未形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治化营商环境，同时也甚少有企业将法治建设融入日常经营活动中，甚至也不会聘请专业领域的法律顾问，即便是规模较大的文化企业或者文化产业园，也未将依法治企纳入到企业的考核评价体系之中，从业人员的法律素养和水平较低，法治对于企业的产业创新、产权保护和风险防范的作用尚未充分发挥出来。

（四）消费者

文化市场消费者自身维权意识的不断增强，无形之间就会行成强大的社会监督队伍，从而使文化企业及其从业人员的日常行为都处在消费者监督之下，降低失信行为的发生概率，持续优化江苏文化领域营商环境。随着《江苏公共文化服务促进条例》《江苏优化营商环境条例》等法律法规的宣贯与实施，江苏文化市场消费者的维权意识已经有所提高，但维权意识还远未达到能够较为完善地维护自身权利的程度，遇到一些文化领域的不诚信经营行为和从业人员的职业道德失范行为，部分消费者者尽管具备维权意识，但却对具体的维权路径不甚了解，从而往往最后也不予追究，致使江苏文化领域营商环境未能得到有效监督和及时修正。可见，江苏文化和旅游行政部门舆论力量发挥还不充分，未能给消费者创造完善的维权氛围。

三、江苏文化领域营商环境优化的法治建设框架和路径

衡量营商环境的优劣具有不同的标准，但是法治标准构成了衡量营商环境的基础，而衡量法治环境优劣的关键标准在于权利保护救济途径以及纠纷解决途径供给的全面性和有效性。坚持依法治国，建设法治中国，应当高度重视区域法治发展。江苏是长三角经济一体化国家战略的重要一支力量，无论是文化发展还是法治发展都有自身的生长特点和优势，而且江苏的苏南、苏中和苏北的经济发展格局与全国东部、中部和西部的梯度发展差异较为相似，因此江苏文化领域营商环境法治化建设能够为国家层面上的文化领域营商环境优化提供检验空间和决策参考。通过法治的场域推动江苏文化领域营商环境优化，不仅可以夯实国家文化市场治理现代化以及国家文化领域法治发展的区域性基础，而且对江苏营造良好的文化领域营商环境具有至关重要的推动和促进作用。总体来看，江苏文化领域营商环境优化的法治建设应当对标世界一流城市营商环境，以文化市场主体期待和需求为导向，着重围绕推行多元共治模式、打造循环监督体系、拓宽宣传教育渠道等三方面内容，构建以法治为根基的江苏文化领域营商环境优化路径。

（一）推行多元共治模式

随着文化产业的迅猛发展，文化领域出现一些新情况、新问题，法律关系错综复杂，此时如果仍然依靠政府一方的力量势必导致行政监管效能低下。国发〔2017〕6号《“十三五”市场监管规划》明确提出“构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局”，从而拉开了法治化营商环境建设的序幕。因此，在江苏文化领域法治化营商环境法治化建设过程中，应当推行由政府、行业组织、企业和消费者共同构成的多元共治模式，形成营商环境建设的合力。

1. 政府：社会诚信的代表者

政府是市场经济的服务者和市场法律的执行者，是社会诚信的最大代表。如果政府不诚信，那么市场秩序势必发生混乱。为此，江苏应当建立健全文化市场产品质量监管体系，把影响文化市场产品质量的所有因素、所有环节都纳入监管范围，实现全过程、全方位监管。同时，在严格按照程序办事的同时，还应当加强动态管理，譬如加大对文化企业诚信建设的考察力度、时刻关注文化企业变动与企业失信行为的关系、设立文化市场黑名单制度等，并对文化企业的轻微违法行为实行包容审慎监管制度，为其构建容错机制。此外，文化产业具有创新的内生需要，而且创新程度较高，特别是与科技融合的业态非常丰富，因此在处理市场与政府之间关系时，江苏应当遵守市场优先于政府的原则，市场功能扩展之处, 就是政府服务扩展之处、监管收缩之处，有限政府行为体现的才是真正的法治政府。

2. 行业组织：政企桥梁的建设者

行业组织作为连接政府与企业的枢纽性社会主体之一，是否迎合市场经济发展，参与优化我国营商环境建设，是评判该行业协会自身及该地方市场成熟程度的重要标尺。因此，江苏应当抓好各级文化行业组织建设，制定文化产业服务标准、行业自律公约并向社会公布，并主动与消费者权益保护组织及有关部门建立合作机制，为行业营造良好的法治化营商环境氛围。具体而言，首先，引导行业组织建立文化市场诚信评价制度，定期对文化市场经营单位诚信状况进行分类评价。其次，在诚信评价的基础上，对各个会员单位建立诚信档案，掌握有关文化企业市场经营行为信息，将各会员单位的荣誉奖励、投诉纠纷以及行政处罚、治安处罚、刑事制裁等各类案件全部信息记录在案。最后，文化行业组织还应当制定诚信奖惩机制，为守信单位创造市场交易机会，使失信单位失去合作伙伴，最终被市场淘汰。

3. 企业：合规经营的践行者

企业不仅是营商环境建设的受益者，更是营商环境的重要建设力量。在企业建设营商环境过程中，横跨社会治理与企业治理的企业合规是最为重要的组成部分，并对营商环境的优化具有不可替代的作用。因此，在法治层面上，文化企业应当将法治文化与企业文化深度融合，将法治融入到企业生产、经营、管理全链条过程，层层设置法律风险防线，在努力营造企业法治文化氛围的基础上，提高企业合规管理水平。同时，随着“一带一路”国家战略的深入推进，文化产业作为经贸合作与人文交流的结合点，受到全球化的影响日趋凸显，因此深处全球化浪潮中的江苏文化企业以及高管人员必须强化合规经营理念，善于使用法治思维和法治方式与海外市场打交道，融入全球法治化过程，而且也只有企业最了解自身的业务特性和风险所在，可见此举不仅节约江苏司法资源，还有利于江苏文化领域实现法治化营商环境建设的目标。

4. 消费者：文化市场的检验者

消费者权益保护作为营商环境法治化的发展指向，也是评价营商环境法治化是否健全的重要指标。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而消费需要是人民群众最主要的需要，其中文化消费属于享受型消费，将越来越成为人民群众的消费主流方向。因此，江苏文化领域营商环境法治化建设与消费者的法治能力与水平具有很强的关联性，消费者的法治意识越强，参与文化市场治理的效能就会越显著。为此，消费者一方面需要积极参加政府及有关部门以及社区开展的普法宣传活动，另一方面自身也应当加强法律常识学习，提高维权意识，而消费者在提高自身法治素养的同时，也会促进江苏文化领域法治化营商环境的形成。

5. 社会舆论：营商环境的监督者

公平公正的监督机制是法治化营商环境得以良性运行的保障，因此文化领域诚信经营氛围需要全社会的广泛参与和监督。为此，应当通过报纸、杂志、广播电视等传统新闻媒体以及新媒体对社会上虚假宣传、欺骗欺诈等各种文化市场失信行为给予曝光促使问题早日解决，从而发挥社会监督的支撑作用，并推广诚信体系建设中好的做法，宣传和表彰诚实守信企业，营造以诚信为荣、失信为耻的社会舆论氛围。此外，江苏还可以借助比较成熟的文化行业志愿者组织体系，发放“信用监督卡”、聘任“诚信监督员”或者利用媒体开设文化市场诚信新闻监督热线，设立举报电话，正实现政府主导下的全方位的、开放式的营商环境监督。

（二）打造循环治理体系

法治在本质上不是法条之治，也不是规则之治，而是良法之治，良法是善治的前提，善治是法治的目标，当良法和善治相结合时，就能深刻表达出法治的内涵，因而文化领域营商环境法治化应当把法治观念、法治精神贯穿到立法、执法、司法等各个环节的动态循环过程中，这不仅是江苏建设高水平文化领域营商环境的内在要求，也是推动江苏文化领域高质量发展的必由之路。

1. 科学立法：优化营商环境的前提

市场经济在本质上就是法治经济，法治不仅构建了市场正常交易的法律基础，而且能够维护正常的市场秩序和合理的预期，因此打造文化领域法治化营商环境首先要有良法，良法是营商环境的稳定器和安全阀。为此，江苏应当建立完善的营商环境立法体系，通过科学立法，加强对守信者的扶持和失信者的惩罚，彰显“守信者获得利益、失信者付出代价”的社会舆论引导，营造法治化营商环境氛围。目前，江苏针对文化市场的实施性立法主要是颁布实施《公共文化服务保障法》的地方性法规《江苏省公共文化服务促进条例》和《优化营商环境条例》的地方性法规《江苏省优化营商环境条例》。鉴于新《立法法》授予设区的市都可以根据相应的立法权限制定地方性法规，因此江苏各设区市应当依据当地的文化市场发展实际，将文化领域营商环境相关法律制度再进一步地方化、特色化，在土地保障、税收优惠、费用减免、金融支持、资金奖补、重点企业和重点项目服务支持、人才供给等方面通过立法营造宽松便捷的营商环境，以实现法律对文化领域法治化营商环境构建的引领和推动作用，逐步形成以《江苏省优化营商环境条例》为统领，以《江苏省公共文化服务促进条例》《江苏省文化产业促进条例》为核心，以各地市文化领域地方性法规为基础、以规范性文件为补充的江苏文化领域营商环境法律体系。

2. 严格执法：优化营商环境的关键

法律的生命和权威在于实施，严格执法是构建法治化营商环境的关键部分。在执法实践中，执法不作为、乱作为现象对企业的正常经营活动造成严重的干扰，滋生了营商环境的破坏性因素，造成市场的不公平竞争，同时又损害了守法者的守法信心。就江苏文化领域行政执法而言，首当其冲的是应当推进行政综合执法改革，这是落实严格执法，为营商环境法治化保驾护航的根本路径。2020年8月，江苏在全国率先出台《江苏省文化市场综合行政执法管理办法》，明确了行政综合执法改革的指导和监督部门，并规定了执法行为规范和自由裁量权的行使。长远来看，统筹配置文化市场行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头执法，减少执法层级，推动执法力量下沉，进一步提升行政执法质量效能，将是江苏文化市场综合执法改革的重点。当然，法治良好的营商环境建设既需要严格执法，又需要柔性执法。在文化市场具体执法过程中，不仅要实现普遍正义，还要考虑个案正义，行政处罚不是目的，更不是通过重罚置文化市场主体于死地，而是通过行政处罚发挥教育和惩戒的作用，否则便会抑制文化市场的活力和潜力。此外，为了保证严格执法的效果，还应当注重培养高素质文化市场综合执法队伍，增强执法力量的战斗力和向心力，并尽量避免在执法岗位中使用借调、外聘和派遣人员，保证专人专职。

3. 公正司法：优化营商环境的保障

作为法治的重要组成部分，司法法治也是优化营商环境的重要向度，法治化营商环境体现的必然是公平正义的司法环境，公正司法是稳定文化领域市场预期，提振文化市场信心，激发市场活力的重要保证。当文化市场主体认为法律是公平的而且真正能够发挥作用，保护其合法的权益，此时的文化司法环境便值得信贷。因此，江苏首先要关注和保护文化市场中小企业投资者，坚持中小企业投资者与其他各类投资者诉讼主体地位以及法律适用、法律救济地位平等，并为中小企业投资者账款回收提供司法保障，以维护规模庞大的各类文化市场中小企业稳定经营并产生合理预期的良好营商环境。其次，江苏是实体经济大省，具有高知识性、高增值性的文化产业在江苏高质量发展中贡献突出，新技术、新业态、新模式在文化产业中层出不穷，司法保护需求强烈，此时江苏司法机关应当积极面对和回应，落实知识产权全链条保护工作举措，并实行最严格的知识产权司法保护，助力文化企业创新。最后，随着互联网大数据、区块链、人工智能等信息化技术迅猛发展，传统司法也应当向智慧司法变迁，创设法院云审平台，为文化领域市场主体提供诉讼便利，并利用区块链技术实现对审理流程和材料的存证验证，进一步提升司法公信力，从而推动法院从信息化法院建设到智慧法院再升级到数字法院。

（三）拓宽宣传教育渠道

在新时代法治建设进程中，地方法治实践与新兴的权利诉求、市场的利益主张难免会交织着各种矛盾，这时就需要法治宣传教育的互动博弈，积极回应市场诉求，统一市场的权益主张和多元共识，促进市场主体对法治的自觉认同。文化产业作为一种独具个性的新兴产业，新兴的权利诉求伴随而生，而且市场利益主张呈现出多元交织的状态，因此需要拓宽宣传教育渠道，通过加强政府与市场互动，提升文化市场主体的公平竞争意识和守法经营习惯，提高其法治素养，引导其弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者，发挥在塑造法治化营商环境过程中的示范作用。

1. 政府：建立清单化思维

法治不仅要求立规矩，还要求讲规矩、守规矩，尤其是推进公权力运行的法律化、制度化、程序化，而法治宣传教育是法治国家、法治政府和法治社会不可或缺的重要组成部分。当前，对于政府而言，应当建立清单化思维，将权力清单、责任清单、负面清单三张清单融入法治宣传教育，促进法治宣传教育内容清单化发展，实现普法与执法同步。为此，江苏各级文化行政部门应当充分利用三张清单面向文化市场开展法治教育宣传，明确法治教育宣传内容，发挥法治教育宣传的监督作用。具体而言，首先对大型对外文化交流活动、出版、动漫、网络游戏、文化艺术类校外培训机构等文化领域的行政奖励、行政确认、行政许可、行政处罚等权力事项以及涉及到文化领域的重点工作责任清单应当依法进行公开，在文化市场主体法治理念培育和行政法治实践之间搭建起对话的桥梁，并且有利于行政部门规范行使权力，为法治化营商环境提供良好的行政法治氛围。其次，通过对文化市场负面清单的确认，赋予文化市场主体的权利空间，在负面清单没有涉及到的领域，私法自治优先于行政监管，能够排除行政权力，激发文化市场主体在法律沉默的领域发挥创造力，尤其是在文旅融合大背景下，文化产业可以为旅游业提供丰富的文化资源和文化产品，提高旅游业的附加值和品质，旅游业同时也可以促进文化产业的繁荣发展和保护传承。

2. 企业：自律他律相结合

作为文化市场的微观基础，文化企业履约守法也是法治化营商环境建设的客观要求，而且企业重在自律，他律也只有真正转化为自律才能发挥最佳效能。因此，江苏各级文化和旅游行政部门应当积极通过各种宣传教育方式引导文化市场主体将诚信文化贯穿于文化企业运营管理的始终，营造违法失信者受到处罚、守法诚信者受到激励的营商环境，尤其是要通过深入开展法治宣传教育，引导文化企业接受法治文化熏陶并建立法治思维和法治方式，改变长期以来依靠潜规则办事的行为习惯，使学法、尊法、守法、用法成为文化市场主体的自觉行动，将自律与他律紧密结合起来。在“互联网+”的新时代背景下，江苏文化领域法治宣传教育还应当推动融媒体建设，打造精准的信息化全媒体传播网络，发挥影响力较大的传播平台领袖作用，构建包括江苏城市、江苏公共等电视频道，《新华日报》、《江苏法治报》等纸媒，江苏新闻广播、江苏交通广播网等广播电台，水韵江苏等微信公众号，新江苏、荔枝新闻等新闻客户端在内的法治宣传教育全媒体传播矩阵。

四、结语

江苏是文化大省，文化产业增长潜力大、创新力强，是惠民产业、未来产业、朝阳产业，与“强富美高”新江苏建设密切相关，因此如何持续提升和优化我省文化领域营商环境迫在眉睫。法治可以保障文化市场营商环境的有效搭建和正常运行，不仅为江苏文化市场现代化治理供给制度产品，更为江苏文化领域营商环境优化奠定良好的法治环境基础。只有遵循法治精神，将法治定位为政府和文化市场主体乃至全体社会成员的共同追求，才能真正促进江苏文化领域健康、可持续发展，显示出江苏文化领域营商环境构建的区域意蕴与法治原则。营商环境法治化是经济发展的重要助推器，只有通过加强文化领域营商环境的法治化建设，才能让江苏文化产业和文化事业发展在法治化的轨道上蓬勃发展，为加快建成文化强省提供强有力的保障和支撑。