现有法律框架下的儿童阅读立法研究

1 我国儿童阅读的立法现状

儿童阅读需要立法保障。儿童阅读的立法包括学校的阅读法、公共图书馆法及全民阅读立法。在《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)相继颁布后，儿童阅读领域最令人期待的立法就是国家全民阅读立法。2013年两会期间，邬书林等上百名代表联名提案，建议把全民阅读上升为国家战略，提出全国人大制定“全民阅读法”、国务院制定“全民阅读条例”等建议。随后，新闻出版广电总局立即行动，成立全民阅读立法起草工作组及起草工作办公室，并很快草拟出《全民阅读条例》(后改名为《全民阅读促进条例》)。这一条例被列入国务院法制办的2013年立法工作计划三档项目。2016年，新闻出版广电总局公布《全民阅读促进条例》(征求意见稿)。2017年，国务院法制办审议并原则通过《全民阅读促进条例(草案)》。新闻出版广电总局试图通过立法推进全民阅读，其立意起点很高，但最初的立法思路比较简单。按一位全民阅读立法参与者的说法，在立法工作刚刚开始时，起草者们都低估了这件事情的复杂程度：“其一，我们认为这是件好事，帮助大家读书，谁会反对呢？其二，有《全民健身条例》珠玉在前，阎晓宏副局长是如此比较二者的：《全民健身条例》是健身，《全民阅读条例》是健脑，二者是提高国民素质的双翼，缺一不可”[1]。其实，促进全民阅读固然是件好事，但国家通过立法促进全民阅读就意味着要动用公共资源来促进阅读。社会中需要动用公共资源来促进的“好事”许许多多，但公共资源是有限的、稀缺的，究竟哪些领域更值得动用公共资源，需要有经得起推敲的依据。立法的依据是法理基础，现代社会中任何法律都需要有坚实的法理基础，缺乏法理基础的立法形同一纸空文，只会损害法律的严肃性并受到社会各界的批评。由于全民阅读立法先行者们对全民阅读的法理基础缺乏认识，简单地认为“是件好事”就可立法，或用健身健脑的比喻作为立法基础，其立法主张很快受到社会各界质疑。余秋雨认为阅读立法难度很大，因为“立法就要规定读什么，什么书是好的，什么书是不好的”，在他看来，阅读是一个自由选择，“不要用强制、统一化的规定，阅读更多是教育和引导的问题，而不是规定”[2]。陈平原则认为，“有关部门发起联署要求阅读立法，我觉得不太现实”“应该鼓励大家阅读，但是我不希望变成通过政府行为强行推行的事情”[2]。面对质疑，全民阅读立法起草者们逐渐修正了早期的促进个体阅读的立法主张，转而秉持更具法理基础的观点，即主张用立法保障国民的阅读权利。2017年国务院发布《全民阅读促进条例(征求意见稿)》后，邬书林表示，“《条例》可以说是中国文化史上一座具有纪念意义的里程碑。它以法律的形式为确保我国公民享有基本的均等化的阅读权利提供了强大的国家资源保障，并有效统筹各种社会资源保障阅读的经费、阅读的资源设施建设以及特殊群体的阅读需求等亟待解决的问题”[3]。尽管如此，全民阅读立法似乎仍然错过了最好时机。

在我国现有法律法规中，最能体现对于儿童阅读立法保障的就是《公共图书馆法》。这部历经艰难方得问世的公共图书馆法，不但较好地继承了国际图书馆立法的精神，而且其中部分法律条款还体现出理念创新。在阅读、阅读推广和儿童阅读领域，该法对图书馆立法实践具有重要贡献：

第一，我国《公共图书馆法》第三条明确指出，“公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分，应当将推动、引导、服务全民阅读作为重要任务”，这是国际上首次将“全民阅读”正式写入图书馆法中，并将全民阅读视为公共图书馆的“重要任务”。全民阅读的含义不同于阅读，或者说全民阅读并非所有个体阅读的简单相加。此前，虽已有不少国家将“阅读”写入图书馆法中，如瑞典图书馆法规定“为了促进对阅读和文学、信息、教育以及普及性文化活动的兴趣，应保证每位公民都可以访问公共图书馆”[4]。但这只是用“阅读”一词来描述公众在图书馆的活动。而我国公共图书馆法中提到的“全民阅读”，则是国家在社会层面对阅读行为的管理与引导，具有特定的意义。

第二，我国《公共图书馆法》明确规定公共图书馆应以开展活动的形式推广全民阅读，并将“活动”正式写入图书馆法中。该法第三十六条规定，“公共图书馆应当通过开展阅读指导、读书交流、演讲诵读、图书互换共享等活动，推广全民阅读”。我国将图书馆通过阅读指导、读书交流、演讲诵读等形式促进全民阅读的服务称为“阅读推广”，国际上更多是用“活动”一词称呼这类服务。在IFLA的某些文献中，“活动”是一种正式的称呼，在某些地方等同于“阅读推广”[5]。近年来，图书馆服务有活动化的趋势，“活动”越来越成为图书馆的一种主流服务。尽管“活动”这一术语已经出现在国际图书馆标准和服务指南中，但在图书馆法中还很少被提及。

第三，我国《公共图书馆法》继承了国际图书馆法的精神，在图书馆服务条款中强调儿童阅读及推广活动。在各国公共图书馆法越来越关注儿童服务的同时，图书馆法中涉及儿童阅读的法律条文也逐渐增加。如1996年的瑞典图书馆法规定“公共图书馆和学校图书馆应当特别关注为儿童和青少年提供图书、信息技术和其他适宜的媒体，以促进语言的发展，鼓励阅读”[4]。我国《公共图书馆法》第三十四条规定“政府设立的公共图书馆应当……开展面向少年儿童的阅读指导和社会教育活动，并为学校开展有关课外活动提供支持”，这正是对国际公共图书馆立法精神的传承。

2 国内外儿童阅读的立法研究

纵观国际图书馆服务的发展趋势，无论英美发达国家还是我国，都有一个从专门为成年人服务到为儿童服务的发展过程。公共图书馆最初都是为成年人的阅读、扫盲、终身学习和文化娱乐而设计的。最早的公共图书馆法的立法精神也是旨在为城市新出现的工人阶级提供一个学习和娱乐的场所。十九世纪中期，英国资本主义经济模式给工人阶级创造了更多的空闲时间，中产阶级担心工人的闲暇时间不能被充分利用而导致社会问题，于是社会活动家开始鼓励工人阶级将自己的空闲时间花在阅读等符合中产阶级道德的活动上，以促进形成更完善的社会[6]。所以英国1850年《公共图书馆法》是保障成人阅读的，法律条款中对服务对象一律用“公众”一词统称，整个法律条文中没有出现“儿童”一词。随着社会的进步及公共图书馆事业的发展，儿童服务在公共图书馆服务中的地位上升，儿童服务对法律的需求也随之强烈。在1964年英国《公共图书馆和博物馆法》中，服务对象已一律采用“成人和儿童”的提法。例如，该法规定图书馆在履行规定职责时，要特别考虑到“收藏足够的馆藏”，通过各种适当的方式获得“可用于借阅或参考的书籍和其他印刷品，以及图片、留声机记录、电影和其他资料，其数量、范围和质量都能够满足成人和儿童的一般要求和任何特殊要求”，“鼓励成人和儿童充分利用图书馆服务，提供使用图书馆服务的建议，并提供使用者可能需要的书目和其他信息”[7]。之后，还有许多国家采取类似提法，以强调儿童在图书馆法中的地位。例如，1993年的西班牙图书馆法规定，“公共图书馆必须免费提供基本服务，并且必须为成人和儿童提供差异化服务”[8]；2001年的丹麦图书馆法规定，“各市议会有义务与其他市议会合作，建立一个设有儿童和成人部门的公共图书馆。市议会可以与其他市议会就全部或部分图书馆服务达成协议。市议会必须尽可能为无法亲临图书馆的儿童和成人建立图书馆服务”[9]。此外，各国图书馆法对儿童和青少年的关注频率也不断上升。例如，1997年的俄罗斯联邦图书馆法规定“儿童和青少年图书馆用户有权在公共图书馆、专门国立儿童和青少年图书馆及与其章程有关的教育机构图书馆享受图书馆服务”[10]，同时该法还将儿童和青少年当成图书馆需要提供特殊服务的群体：法律条文中规定的图书馆不分年龄的平等服务也属于对儿童服务的保障；2007年西班牙《阅读、图书和图书馆法》第五章“图书馆”中规定“所有人都能够平等地访问这些材料、设备并使用图书馆服务，不能因为地方、种族、宗教、意识形态、性别或性取向、年龄、身体状况、经济来源或任何其他个人或社会因素而歧视任何读者”[11](115)，十分鲜明地表明了图书馆为儿童服务的立场。

在图书馆法之外，还有其他相关法律为儿童阅读提供了法律保障。如韩国《阅读文化振兴法》第十条“学校的阅读振兴”规定，“确保学校阅读资料充足并配备指导学生阅读的相关教师力量”“为保障学生将读书活动日常化，学校负责人必须鼓励各项阅读活动的展开”等具体措施[11](9)；日本颁布的《少年儿童读书活动推进法》指出“必须积极完善环境，使全体少年儿童能够随时随地自主阅读”，并提出了设立少年儿童读书日等具体措施[11](31-37)；美国《卓越阅读法》是对《小学和中学教育法》某些条款的修正，该法的立法目标包括“教导每个儿童在其童年早期进行阅读”“增加高质量家庭读写计划的数目”等[11](208)。

尽管许多国家的图书馆法和其他相关法律为儿童阅读提供了立法保障，但法律的颁行并没有中止相关研究。图书馆法的研究与其他法律的研究一样，大致可分为三种类型：立法颁行前的立法理念与法律文本研究；立法颁行早期的释法与普法研究；立法颁行后的配套文件研究与修法研究。我国图书馆立法，自二十世纪八十年代理论界开始倡导至今将近四十年，自二十一世纪初启动法律起草工作至今也已有十七年。随着《公共图书馆法》正式颁行，我国公共图书馆法的立法理念与法律文本的研究工作已经阶段性结束。2017年11月，《公共图书馆法》表决通过后，我国图书馆行业正在广泛开展《公共图书馆法》的释法与普法活动，专家学者们撰写论著或开展培训，宣传《公共图书馆法》对我国图书馆事业发展的重要意义，分析《公共图书馆法》对我国图书馆管理与服务可能产生的影响，对《公共图书馆法》的条款、文字进行辨析，对法律中可能产生分歧的文字进行解释。这类研究对于落实《公共图书馆法》，发挥《公共图书馆法》的作用很重要，也可能会持续相当长的时间。但无论对于图书馆事业发展还是图书馆学研究，释法和普法研究都只是阶段性的工作。《公共图书馆法》颁行后真正重要的研究工作是围绕落实《公共图书馆法》而进行的配套政策、法规、标准、指南及其他行业指导文件的研究，以及为完善《公共图书馆法》而进行的修法研究。对于图书馆理论界来说，这类研究是相当长期的任务。例如英国《公共图书馆和博物馆法》于1964年颁布，而在半个世纪后面对公共图书馆在信息时代遇到的新问题、新挑战时，英国图书馆理论界还在激烈地讨论该法[12]。

在我国《公共图书馆法》获得通过后，图书馆人兴奋之余多少也会有些遗憾。人们普遍感觉该法缺少法律法规应有的“牙齿”，法律中更多的是抽象原则和对现有图书馆业务行为的描述。一部5000字的法律中，出现了27个“有关”，5个“相应”，3个“相关”，给人以充分的自由量裁空间。其实，这不但是我国行政法、社会法的普遍情形，也是国际图书馆法的基本形态，如1997年《俄罗斯图书馆事业联邦法》中“有关”“相应”也不少于10个[10]。英国1850年的《公共图书馆法》规定了建立图书馆的人口下限和税率，而1964年的《公共图书馆和博物馆法》则取消了这些规定，更为具体的规定则由其他政府文件来落实，如围绕该法中政府必须提供的“全面有效的图书馆服务”，英国文化、媒体和体育部制定了《全面、高效、现代的公共图书馆——标准和评估》[13]。

正因为现有公共图书馆法无法具备更多的可操作性，我国图书馆界在热热闹闹开展释法、普法的同时，应该尽快将图书馆立法研究的重心转移到落实《公共图书馆法》的行政法规、政策、行业标准与指南等文件的研究与制定上来，使《公共图书馆法》中的“有关规定”“相关规定”变成图书馆人和读者“看得到”的规定。例如，《公共图书馆法》第十九条中有3个“相应”：“公共图书馆馆长应当具备相应的文化水平、专业知识和组织管理能力。公共图书馆应当根据其功能、馆藏规模、馆舍面积、服务范围及服务人口等因素配备相应的工作人员。公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能”，这3个“相应”所涉及的馆长的文化水平、专业知识和组织管理能力、不同公共图书馆的工作人员的数量要求及其能力要求等，都需要由主管部门出台配套政策予以落实，这需要图书馆学理论研究的支撑。

儿童阅读服务是公共图书馆服务中重要且极具特殊性的领域。与成年人相比，儿童的阅读行为正在形成过程中，需要社会和家庭营造良好的阅读环境，促使其形成健康的阅读行为：儿童的认知尚不成熟，阅读行为容易受到外界的不良干扰，需要公权部门提供适当的保护；儿童的行为能力较弱，无法熟练使用普通的社会阅读资源与阅读服务，需要阅读服务部门为他们提供特殊的阅读服务。正是因为具有这些基本特征，儿童阅读比成年人阅读才更加需要通过法律手段来提供全方位的阅读保障。我国《公共图书馆法》已经对儿童阅读服务做出了许多有益的规定，在今后相当长的一段时期内，公共图书馆的儿童阅读服务将会在《公共图书馆法》的指导、制约下不断发展。但同时，由于儿童阅读存在许许多多的特殊性，现有《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》和《全民阅读促进条例(征求意见稿)》的儿童阅读服务条款远远不能满足公共图书馆儿童阅读服务的需求。因此，我国的儿童阅读立法研究也不应该仅停留在释法和普法宣传阶段，而是要在现有法律框架下，围绕儿童阅读对立法的实际需求，研究与制定儿童阅读的行政法规、政策、行业标准与指南等专门文件，为公共图书馆儿童阅读服务提供切实可行的立法保障。

3 关于儿童阅读立法的思考

我国关于图书馆儿童阅读服务的政策、法规、标准、指南很少或无法适应当前儿童阅读推广的需要，如何切实保障图书馆服务中的儿童权利和儿童优先以及保证儿童阅读服务的公平、多样和包容，图书馆界还需要开展大量研究工作。在现有法律框架下，图书馆行业需要出台或完善更多的政策、法规、标准或指南类文件为图书馆儿童阅读提供立法保障，确保公共图书馆儿童阅读服务能够实现公共图书馆法提出的“推动、引导、服务全民阅读”的重要任务。

3.1 保障儿童阅读服务的科学性和专业性

儿童阅读立法应当鼓励科学的阅读研究，鼓励用阅读研究成果促进全民阅读，避免全民阅读促进活动中凭借个人经验、不可靠知识、未经检验的成果对公众包括儿童进行阅读指导的行为。图书馆人曾以“严守中立和无偏见的立场”作为其职业伦理之一[14]，尽管目前图书馆界对这一观念的认识还存在分歧，但在以推广活动形式开展的图书馆阅读服务中，多由活动主办方挑选读物并选择讲授方式，阅读推广服务客观上已经很少具有中立性。在图书馆儿童阅读服务中，针对学龄前儿童开展的讲故事、读绘本活动所占比重极大。这类服务是由故事主讲人或阅读推广人主导的，他们选择的讲授内容对儿童认知的形成具有很大影响。图书馆儿童阅读推广与学校教育虽然基本上是同一性质的儿童教育活动，但学校教育有教育学研究作为支撑，因而具有很强的规范性，各个年级的课程应包含什么内容、课堂内容如何组织、教师应达到什么资质水平、学生应具有什么文化基础等，都有十分明确的、社会公众或家长可事先知晓的要求。而图书馆儿童阅读推广活动的管理者或组织者多数没有经过严格的儿童服务训练，不具备严格的服务人员资质标准。甚至有大量“故事妈妈”等志愿者作为故事主讲人，其讲授能力没有经过具有公信力的部门的审核，公众和家长事先对讲授的内容与质量往往并不知晓。这就使图书馆儿童阅读推广的质量存在不确定的风险，如不合适的内容选题，不适当的互动行为，讲授时错误的、不恰当的引申，等等。

学校教育体系之外的阅读服务可能会给儿童带来负面影响，且难于通过行业标准或指南予以规范，这一问题已引起国外立法界的关注。美国《卓越阅读法案》就试图确保儿童阅读的科学性，避免有人采用未经科学检验或专业确认的知识对学生进行阅读指导，该法陈述的第二个目的即为“通过使用源自可靠的、可复制的阅读研究(包括自然拼读法)的发现，改进学生的阅读技巧，以及阅读课老师的在职教学实践”[11](208)。我国目前的儿童阅读推广活动中，一些“专家”采用未经科学检验的知识进行阅读指导的现象并不少见，但《公共图书馆法》并未就这一问题做出规定。我们只能期待其他涉及儿童阅读的法律，或在《公共图书馆法》下一次修订中解决这一问题。

此外，作为补救措施之一，行业性的阅读推广人制度可使志愿者参与图书馆阅读推广具有一定的资质门槛，提升阅读推广人的资质[15]。在阅读推广早期，从事阅读推广的个人往往自封阅读推广人，他们对儿童阅读起到了积极的推动作用。但现在全民阅读已经成为国家行为，儿童阅读推广已经成为公共图书馆的常态化业务，这就要求图书馆主管部门或行业组织研究阅读推广人培训与管理制度，出台阅读推广人管理的政策、标准或指南，对阅读推广人的培训、管理及资质进行制度化的规范。

3.2 保障儿童阅读的服务资源

我国《公共图书馆法》第三十四条明确规定“公共图书馆应当设置少年儿童阅览区域，根据少年儿童的特点配备相应的专业人员”，这一规定为公共图书馆开展儿童阅读服务打下了坚实的基础。但这一条款又仅仅是原则性的规定，图书馆主管部门和行业组织需要通过颁布政策、法规、标准或指南，使《公共图书馆法》的规定更具指导性。例如，需要针对不同类型的图书馆，确定少儿阅览区域的面积或所占比例，以及儿童阅读服务的专业人员数量与类型。对于大型的、儿童阅读服务类型丰富的图书馆，还需要确定少儿阅览区域内静读区域和活动区域、阅读空间和创客空间等不同空间的设施设备要求，并针对婴幼儿阅读或亲子阅读、学前儿童阅读及青少年阅读等规定不同的建设与管理标准。

儿童服务与成年人服务相比，具有更高的服务细分的要求。不同年龄层次对馆员人数有不同要求，如英国图书情报专业协会(CILIP)曾经规定馆员与儿童读者的比例为：2岁以下，1∶3；2岁，1∶4；3～5岁，1∶8(成年读者为1∶15)①。坎贝尔提出的标准是，每1万名用户的服务点需要1名儿童专业人员，大型图书馆系统中应有三分之一的专职人员有儿童图书馆学基础[16]。

3.3 保障儿童阅读的安全

儿童阅读的安全也是公共图书馆立法完成后需要图书馆行业认真研究的问题。《公共图书馆法》第十五条将“安全保障设施、制度及应急预案”作为建立公共图书馆应当具备的条件之一，并在第二十八条中将安全设施细化为“公共图书馆应当配备防火、防盗等设施”。但是这些规定更多的是针对公共图书馆的一般性服务，对图书馆的儿童阅读服务来说还远远不够。根据团中央、教育部等部委举行的一次关于中小学生安全问题的大型调查，结果显示学校和公共场所是儿童最容易受到伤害的地方，分别占51.44%和36.32%[17]。图书馆作为公共场所之一，安全问题需要得到更多的关注。

图书馆儿童阅读服务对于安全的要求是全方位的，发达国家的图书馆行业组织已经对图书馆儿童服务安全问题提出了非常详尽的要求：硬件方面，在政策或标准、指南中对图书馆的空间布局、标识体系、家具、活动道具等提出明确的要求：软件方面，对大到事故或纠纷的处理、小到儿童上卫生间是否应陪护、讲故事时是否可与儿童有身体接触等，都做出了细致的规定。随着图书馆大力发展阅读推广或推广活动这种新型服务，图书馆对儿童安全规范类文件的需求变得更加迫切。一方面，当前图书馆正在进行多样化的空间改造，各种创客空间、制作空间、创意阅读空间、趣味性学习空间等不断出现，这些变化要求图书馆行业对原有建筑设备的标准或管理规范进行更新；另一方面，儿童阅读推广使得图书馆服务更加多样化，各种手工、户外、家庭阅读服务纷纷兴起，这也对图书馆儿童安全政策提出了新的要求。所有这些都要求图书馆行业更加细致地研究图书馆儿童阅读的安全问题，通过制定行业文件对儿童阅读安全提供立法保障。