版权行政保护的边界及其与司法保护的衔接论

行政保护较司法保护具有更强的专业性、主动性以及更丰富的经验,因而具有更高的保护效率,成为当前我国版权保护的主要方式。然而,从法理学的意义上来讲,行政资源和行政权力的有限性,决定了版权行政保护的有限性,版权的行政保护必须符合有限行政的理念,为其设定相应的边界。另外,从法律的意义上来讲,根据现行《著作权法》的规定,我国对版权的保护同时包括行政保护和司法保护两种方式［1］。版权行政保护必须限定在法律规定的范围之内,只有设定了版权行政保护的边界,司法保护的边界才会明确,两者才能在各司其职的基础上实现顺利衔接。因此,从法理逻辑和法律规定上确定版权行政保护的边界,以此为基础,针对当前版权行政保护与司法保护之间衔接存在的问题,为两者之间的密切配合和相互促进创造良好的法律环境,对于版权行政保护作用的充分发挥具有重要意义。

一.版权行政保护的边界设定及其与司法保护衔接的必要性

我国的版权行政保护开始于1985年成立国家版权局,经过30多年的发展,当前的版权行政保护已经具备较为丰富的经验,拥有专业性较强的执法队伍,也取得了有目共睹的促进版权保护的成绩。然而,在版权保护的复杂性和重要性日益增加的现代社会,现有的以行政保护为主的方式已不能满足充分促进版权保护的需要,由此,现行《著作权法》在强调行政保护的同时还设定了司法保护。根据当前《著作权法》及相关法律的规定以及版权保护的具体情况,为版权行政保护设定必要边界,并在此基础上建立与司法保护衔接的相关机制,对版权行政保护的健康开展具有非常重要的意义。具体来讲,版权行政保护的边界设定及其与司法保护衔接的必要性主要包括以下几方面。

1.版权行政保护的有限性

相对于司法保护,版权由于行政保护的专业性更强、效率更高,保护方式也更灵活［2］,因而能对版权的顺利实现起到可靠的保护作用。然而,行政资源的有限性,决定了版权行政保护在法理逻辑上的有限性。为了使有限的版权行政保护资源能够得到充分和合理的利用,就必须为其设定相应的边界。版权行政保护边界的设定主要包括两方面内容:一方面,应当充分发挥版权行政保护在专业和效率方面的优势,将适合版权行政保护的领域,如行政惩罚、行政管理和行政裁决等纳入版权行政保护的范围内,这意味着适合版权行政保护的领域不便被纳入司法保护的范围;另一方面,必须防止版权行政保护的过度扩张［3］,防止其进入不利于其发挥作用的版权司法保护领域,导致版权整体保护效能的降低。版权行政保护边界的设定同时意味着版权司法保护边界的设定,要保证两者之间的密切配合和协调,必然产生对两者顺利衔接的要求。

2.充分发挥版权行政保护优势的必然要求

1985年,我国成立了国家版权局,并开始了版权行政保护的历程。事实上,在1990年《著作权法》制定并施行之前,版权行政保护是我国版权实践中唯一有效的保护方式［4］。《著作权法》颁布之后,虽然其规定了版权司法保护的方式,但是版权行政保护仍然作为《著作权法》规定的主要版权保护方式之一,得到了法律的进一步承认。我国当前已经建立了包括国家和地方两级版权管理机构,同时还包括其他相关行政管理部门的专业高效的版权行政保护执法体系。版权行政保护已经成为我国版权保护制度的重要优势和特色［5］。然而,要充分发挥版权行政保护的优势,就必须为其设定明确的边界,并与版权司法保护之间形成良好的衔接,使其在合理范围内的行政执法权力得到相关法律的明确支持和承认。

3.《著作权法》及相关法律对版权行政保护的具体规定

《著作权法》及相关法律明确规定了版权行政保护和司法保护并行的版权保护方式［6］,并分别对版权行政保护的范围和司法保护的范围进行了规定。在法治社会建设日益深入人心的现代社会,按照《著作权法》及相关法律的规定进行版权行政保护是依法治国理念的基本要求。因此,在版权行政保护的实践中,必须严格按照《著作权法》及相关法律的规定,设定版权行政保护的具体界限,并与司法保护之间形成良好的衔接机制,为法治建设的顺利开展做出应有的贡献。

二.版权行政保护的边界及其与司法保护之间衔接的问题表现

1.现有法律对版权行政裁决功能的过度限制

当前版权行政保护的法律依据主要是《著作权法》及相关法律,这些法律规定的版权行政保护方式主要包括行政处罚和行政管理两方面内容。事实上,由于行政管理一般只涉及版权交易价格标准的确定和版权登记两部分内容,因此在版权行政保护中所占比重不大,具体实践中的版权行政保护主要集中在对各种版权侵权行为的行政处罚方面。而且,由于版权行政处罚还必须符合《著作权法》第四十八条规定的"同时损害公共利益"要件,否则相关版权侵权案件就属于民事争议或者刑事规制的司法保护范畴［7］。也就是说,在版权行政保护的过程中,对于不涉及"同时损害公共利益"要件的版权侵权案件,行政机关对相关争议不存在任何裁决的权利。然而,从理论上讲,行政机关对不具备"同时损害公共利益"要件的案件进行行政裁决,可以充分发挥法律行政执法专业性强和效率高的优势,促进版权的整体保护,而且并不排斥后续的司法保护行为,因此其对于促进整体版权保护的作用是非常明显的。这种对版权行政裁决功能进行过度限制的法律规定,大大限制了具有专业和效率优势的行政机关可能发挥的作用。如2016年9月被北京市文化市场行政执法总队查发的北京赵春广等七人侵犯著作权、窝藏案,号称1949年以来最大的盗版儿童图书案,执法人员在查获相关侵权出版物之后即将嫌疑人移交公安机关按照刑事诉讼程序处理,直到2018年4月刑事二审判决才最终生效［8］。

2.版权行政保护的过度扩张

虽然现行《著作权法》及相关法律对于版权行政处罚的范围进行了严格的限制,尤其是《著作权法》第四十八条更是明文规定,只有满足"同时侵犯公共利益"要件的情况下,相关版权侵权行为才能通过行政处罚的方式予以制裁,其他情况下只能作为民事争议或刑事诉讼等方式实行司法保护。然而,《著作权法》仅仅只抽象规定了"同时侵权公共利益"的要件,而没有进一步明确"公共利益"的具体范围。事实上,由于人类行为的社会性,如果进行广义的解释,任何侵权行为都在一定程度上对社会公共利益产生了相应的侵害,所以才会受到代表公共利益的国家法律的制裁。从这种意义上来讲,任何版权侵权案件都可以被认为符合"同时侵犯公共利益"的法定要件,从而能够被纳入版权行政处罚的范围。版权行政保护的一贯强势以及法律规定的过于抽象,导致某些版权行政管理机关不仅将没有直接侵害公共利益的版权侵权行为纳入行政处罚的范畴,甚至对某些已经涉嫌侵犯著作权罪和非法经营罪的版权侵权刑事案件,也直接通过行政处罚程序直接结案的情况发生。

3.版权行政保护与司法保护之间缺乏必要的协调

版权行政保护与司法保护作为《著作权法》规定的两种并行的版权保护措施,两者在实践中必然会出现需要相互配合和协调的情况,然而在当前的版权行政保护与司法保护之间,这种必要的协调却非常缺乏［9］。具体来讲,这种缺乏主要表现在以下两个方面。一方面是缺乏科学的版权案件裁决执行配合机制。版权司法保护的落实必须依靠相关裁决的执行,而这也几乎完全成为法院的事情,相应的行政机关一般只在法院要求时提供必要的协助,而不是积极主动地为相应裁决的落实进行跟踪和服务,从而保证其顺利落实。另一方面是行政保护过程中确认的事实不能直接在司法保护中予以认定。版权行政保护过程中,对于各种版权侵权事实都必须严格依照相关法律的规定予以取证,并根据法定的证明规制予以认定,其科学性和公信力毋庸置疑。然而,行政保护中认定的事实在相关案件移交刑事司法机关之后,只能作为普通的证据而不能直接在司法保护程序中予以认定,诉讼前的行政保护程序已经获得的相关证据和材料都必须在诉讼过程中作为全新的证据和材料重复举证和提交,这是否将造成宝贵的司法资源不必要的浪费,值得探讨。

三.版权行政保护与司法保护之间的衔接机制构建

1.行政裁决机制和司法保护之间的有效衔接

要改变当前版权行政保护中缺乏行政裁决机制,从而导致行政保护不能充分发挥自身专业性和效率优势的问题,就必须通过相关立法将行政裁决纳入《著作权法》及相关法律规定的版权行政保护关系之中,从而形成行政裁决机制和司法保护之间的有效衔接,通过发挥行政裁决的专业性强和效率高的优势,节约宝贵的司法保护资源,促进版权保护整体效能的提升。具体来讲,行政裁决机制和司法保护之间的有效衔接主要包括以下几方面内容。首先,可通过对《著作权法》和相关法律的修改,规定版权行政管理部门对版权纠纷进行裁决的权力,而且这一行政裁决权力不受第四十八条规定的"同时侵害公共利益"条款的限制,亦即所有的版权纠纷案件均可以依申请或者依职权进行行政裁决。其次,可设立专门的版权行政裁决组织,这一组织作为各级版权管理部门的组成部分,承担版权纠纷行政裁决的责任,并为其制定专门的版权纠纷裁决程序。再次,版权行政裁决的结果并不具有终局性,当事人对相关裁决不服的,可以在规定的时限内向人民法院提起诉讼,从而进入司法保护程序。

2.严格规定版权行政处罚和刑事处罚转换的标准

明确行政保护和司法保护的范围,是防止版权行政保护过度扩张的关键。因此,有必要严格规定版权行政处罚和刑事处罚转换的标准,严格禁止将涉嫌刑事犯罪的版权保护案件依照行政处罚程序结案。首先,应当通过修改《著作权法》及相关法律对"公共利益"这一限制条件进行明确的规定,杜绝行政机关对其进行过度扩大解释。如在《著作权法》第四十八条及相关法律中明确规定,"公共利益"应仅仅包括直接的公共利益,而不包括间接的公共利益［10］,从而明确行政保护和司法保护各自的边界,为两者之间的顺利衔接奠定良好的法律基础。其次,可充分利用行政诉讼的监督作用。应当在《著作权法》及《中华人民共和国行政诉讼法》中明确规定,对版权行政管理机关过度扩张行政保护范围,尤其是针对版权行政管理机关对"公共利益"条款扩大解释以及不将构成犯罪的侵权案件移交给司法机关处理的行为,案件当事人可以对其提起行政诉讼［11］,从而保证版权行政保护与司法保护的顺利衔接。

3.构建版权行政保护和司法保护之间的综合协调机制

为了使版权行政保护和司法保护两者之间能够密切配合,促进整体版权保护效能的提高,有必要构建版权行政保护和司法保护之间的综合协调机制。这一协调机制主要包括两方面的内容。一方面,应当建立版权司法裁决执行的行政协助机制。对于进入执行程序的版权纠纷案件,版权行政机关不仅应当在司法机关的要求下协助其执行,而且应当在相关法律中明确版权行政机关在接受司法机关执行协助要求之后对相关执行情况进行跟踪和提供其他主动协助执行行为的义务,以充分发挥版权行政保护专业性强和效率高的优势,为版权司法保护的裁决执行提供可靠的行政辅助和保障。另一方面,有必要改变当前版权行政保护中的事实认定同司法保护中的事实认定完全独立的现状,在相关法律中明确规定行政保护中严格依照举证责任分配规则进行的事实认定在进入诉讼程序之后仍然具有诉讼证据效力,除非当事人能够提出相关反证,诉讼程序中的法官可以直接认定行政解决程序中认定的事实。与此同时,为了保证行政保护中事实认定作为司法保护中证据的客观性,有必要对可以直接确认诉讼证据效力的事实认定范围进行明确的界定,如仅针对在相关文书中有明确记载表明严格遵守了举证责任原则的行政保护程序中的事实认定直接确认其诉讼证据效力。

总之,版权行政保护虽然是版权保护的主要方式之一,但必须与版权司法保护密切协调和配合才能充分发挥其对版权整体保护的促进作用。在版权行政保护的具体实践中,必须对其保护的边界进行科学的设定,对版权行政保护的边界及其与司法保护衔接的必要性进行科学论证,并对实践中存在的问题进行深入分析,以此为基础构建两者之间的衔接机制,这对于版权行政保护的有效开展有着非常重要的借鉴和参考作用。